Avis « Logement : un droit pour tous ? » Permettre un accès effectif et non discriminatoire au logement

 
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(ASSEMBLÉE PLÉNIÈRE - 16 JUIN 2016 - ADOPTION : UNANIMITÉ)

C'est un combat. C'est le constat unanime des femmes et des hommes qui sont venus témoigner à l'occasion de l'Université populaire Quart Monde publique (1) " Logement : un droit pour tous ? " organisée par la CNCDH et ATD Quart Monde le 25 mai 2016, à l'Université Paris 1 Panthéon Sorbonne.
1. Ce combat est essentiel dans la mesure où l'accès au logement constitue un prérequis à l'exercice de nombreux droits de l'homme inscrits dans la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 et ses deux protocoles additionnels tels que le respect de la vie privée et familiale, l'accès au travail, à l'éducation et à la santé. A ce titre, le logement ne peut pas être considéré comme un bien marchand comme les autres.
2. Cela explique qu'il soit reconnu comme un droit à part entière par les textes internationaux et européens, notamment la Déclaration universelle des droits de l'homme (art. 25) (2), le Pacte international pour les droits économiques, sociaux et culturels (art. 11) (3), la Convention européenne des droits de l'homme (art. 8) (4) et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (art. 34) (5). En tant qu'objectif à valeur constitutionnelle (6), le droit à un logement décent fait également partie de notre bloc de constitutionnalité et peut être invoqué par tout citoyen à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité (7).
3. Le corpus législatif français permet en théorie d'en assurer la mise en œuvre effective. Précisément, l'accès au logement est reconnu par la loi comme un droit fondamental depuis 1982 (8), ce qui a ensuite été réaffirmé par les lois " Mermaz " en 1989 (9) et " Besson " en 1990 (10).
4. Dès 2002, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD) proposait de créer " une obligation de résultat juridiquement opposable " pour le droit au logement. Se sont ensuite succédé une série d'évènements dramatiques liés au logement, la création d'une plateforme associative et plusieurs propositions de lois. C'est finalement à la suite de la mobilisation médiatisée de l'association des Enfants de Don Quichotte (qui a organisé des campements de tentes le long du canal Saint-Martin à Paris) et conformément aux vœux exprimés par le président de la République Jacques Chirac (11), que la France devient en 2007 le seul pays européen avec l'Ecosse à inscrire l'opposabilité du logement dans la loi. La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (DALO) permet ainsi aux personnes mal logées de faire valoir leur droit à un logement (ou un hébergement) digne devant un juge. Elle fait peser sur l'Etat, non plus seulement une obligation de moyens, mais une obligation de résultat.
5. Ces dernières années, les lois et les plans en matière de logement se sont succédé, notamment les lois dite " SRU " du 13 décembre 2000 (12), " MOLLE " du 25 mars 2009 (13), " ALUR " du 24 mars 2014 (14) et le projet de loi Egalité et Citoyenneté, déposé à l'Assemblée nationale le 13 avril 2016. Si elles témoignent des efforts du Gouvernement pour tenter de réformer la politique du logement, force est de constater que les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes et des dépenses publiques consacrées en France aux politiques du logement qui sont parmi les plus élevées d'Europe (environ 2 % du PIB) (15). La situation du marché du logement en France ne s'est pas améliorée de manière significative depuis les années 2000 et s'est même dégradée dans le contexte de crise économique et sociale depuis 2008. Un récent rapport souligne le manque de cohérence des politiques menées (16) et les récentes condamnations de l'Etat par la Cour européenne des droits de l'homme (17) témoignent de la mise en œuvre partielle et hétérogène du droit en vigueur. La CNCDH estime que cette situation, déjà dénoncée en 1994 (18), reste inacceptable.
6. Partant, la CNCDH a souhaité se saisir de la problématique de l'accès au logement, en portant une attention particulière aux facteurs de discrimination, aux mécanismes d'exclusion, ainsi qu'aux divers blocages susceptibles de nuire à l'accès effectif à ce droit, surtout s'agissant des personnes vulnérables qui sont les premières victimes de la crise du logement en France (19). A cette fin, il conviendra de dresser un bref état des lieux du mal-logement en France métropolitaine (20) (I) et d'identifier les freins et les obstacles à l'action des pouvoirs publics (II) avant de procéder à une analyse fine du Titre II du projet de loi Egalité et Citoyenneté (III) puis de formuler un ensemble des recommandations.
7. A titre liminaire, la CNCDH formulera trois observations.
Première observation, il convient encore et toujours de rappeler que le mal-logement repose avant tout sur la pénurie de logements en France dans les zones tendues, en grande partie responsable de la hausse ou du maintien à un niveau particulièrement élevé du prix de l'immobilier à la vente et à la location. Cette situation est propice à la spéculation ou à l'exigence de rentabilité financières, mais préjudiciable aux personnes ayant l'impérieuse nécessité de se loger, les aides au logement ne compensant pas ces montants élevés. Il s'ensuit que l'accès au logement, reposant principalement sur les ressources du demandeur, est de fait plus compliqué pour les ménages modestes. Aussi, le pacte républicain qui repose sur l'égalité des droits et leur exercice effectif, n'est pas respecté, la politique menée étant intrinsèquement inégalitaire (21).
Deuxième observation, qui découle de la première, la politique du logement doit devenir une priorité de l'action publique française. Il est à noter qu'elle se décline aujourd'hui en une série de mesures législatives et règlementaires conduisant à un empilement parfois peu lisible de dispositifs juridiques. Sans une mise en cohérence des actions conduites autour d'une vision stratégique claire et d'objectifs géographiquement et socialement ciblés, les progrès de cette politique ne pourront qu'être marginaux. De même, elle ne pourra atteindre son objectif -qui est d'assurer un logement décent à chacun en fonction de ses moyens-, que s'il est assuré un suivi rigoureux des différents dispositifs et que sont mobilisés les moyens budgétaires, juridiques et institutionnels nécessaires à sa mise en œuvre. A cette fin, rappelons l'esprit de la loi DALO dont le préambule stipule que " la mise en œuvre du droit au logement doit mobiliser l'ensemble de la société et [que] l'Etat, qui en est le garant, doit user de toutes ses prérogatives pour le faire respecter ".
Troisième observation, les dépenses publiques de logement devraient être considérées comme un investissement, et non uniquement comme un coût. En effet, une politique du logement volontariste permettra à terme de prévenir les coûts économiques et sociaux induits par le mal-logement (nuitées hôtelières, impact sur la santé, l'insertion professionnelle, la réussite scolaire…) et d'entretenir la croissance et l'emploi.
8. Les propositions formulées ci-après ont vocation à renforcer l'effectivité de la législation relative au droit au logement qui doit s'accompagner, comme le rappelle la Fondation Abbé Pierre, d'un droit à la liberté de choix de son mode d'habitat et d'un droit à la ville, permettant d'échapper à l'assignation à résidence des plus démunis dans les territoires déclassés (22). Elles s'inscrivent dans le mandat de garantie collective de promotion et de protection des droits de l'homme de la CNCDH.

I. - FAIRE DE LA LUTTE CONTRE LE MAL-LOGEMENT EN FRANCE UNE PRIORITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE
A. - UNE AGGRAVATION ALARMANTE DU MAL-LOGEMENT EN FRANCE

9. La qualification du mal-logement reste sujette à débat et les données statistiques à la disposition du monde scientifique ne permettent pas d'analyser aisément toutes les formes prises par ce dernier. Il se caractérise principalement par l'absence de choix de la part des ménages privés d'un domicile ou contraints de vivre dans un logement ne répondant pas à leurs besoins. Le rapport annuel de la Fondation Abbé Pierre est à ce jour l'outil le plus abouti pour appréhender l'état du mal-logement en France métropolitaine. Il tente de prendre en compte l'ensemble de ses manifestations : l'absence de domicile personnel, les mauvaises conditions d'habitat, les difficultés pour accéder à un logement, pour s'y maintenir et, enfin, le blocage des parcours résidentiels. Le recoupement des données disponibles permet à la Fondation d'établir une estimation globale évaluée à 3,8 millions de mal-logés et 12,1 millions de ménages affectés à des degrés divers par la crise du logement (23).
10. Dans la catégorie des mal-logés sont comptabilisés les personnes privées de domicile personnel (894 500 personnes, dont 141 500 sans domicile fixe), celles vivant dans des conditions de logement très difficiles par manque de confort ou surpeuplement dit " accentué " (24) (2 879 000 personnes), les 44 000 " gens du voyage " ne pouvant pas accéder à une place dans les aires d'accueil ou sur un terrain familial et 41 000 résidents de foyers de travailleurs migrants en attente de traitement. Si ce n'est l'amélioration significative du confort sanitaire de base, la plupart des indicateurs disponibles révèlent une aggravation des situations personnelles de mal-logement, qu'il s'agisse du nombre de personnes sans domicile (qui a doublé entre 2001 et 2012), de l'hébergement contraint chez des tiers (+ 20 % entre 2006 et 2013), de l'effort financier excessif (+ 42 %), du surpeuplement accentué (+ 17 % entre 2006 et 2013) ou de la privation de chauffage à cause de son coût (+ 44 %).
11. Les témoignages recueillis à l'occasion de l'Université populaire Quart Monde du 25 mai 2016 révèlent que le mal-logement recouvre des situations personnelles multiples et variées et, souvent, cumulatives. En l'attente, durant parfois plusieurs années, d'une solution de logement digne et...

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