Avis du 22 décembre 2016 relatif au travail et à la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires

 
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La question du travail en détention suscite l'intérêt du CGLPL depuis de nombreuses années. Dans son rapport annuel de 2011 (1) il avait mis en exergue ses caractéristiques principales : l'existence d'emplois peu qualifiés, l'insuffisance du nombre de postes proposés, une organisation peu propice au travail, la faiblesse des rémunérations et des bulletins de salaire difficiles à décrypter. Plus de cinq années après, le CGLPL observe que ces constats restent pour la plupart d'actualité.
Travailleur exclu du droit commun, la personne détenue ne bénéficie toujours pas d'un contrat de travail et du statut juridique qui en découle. Travailler en détention demeure encore trop souvent perçu comme un privilège et non comme un droit. La divergence des pratiques observées ainsi que les atteintes aux droits fondamentaux de nouveau constatées justifient la rédaction d'un avis à l'attention des pouvoirs publics.
Le travail en détention peut aujourd'hui prendre trois formes principales : les activités gérées par une entreprise concessionnaire de main-d'œuvre, celles relevant de l'administration pénitentiaire au sein du service général et celles proposées par la régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP). Dans le cadre de sa réflexion, le CGLPL a également souhaité s'intéresser à de nouvelles formes de travail, telles que l'auto-entreprenariat, ou à des dispositifs innovants, comme l'expérimentation d'un établissement et service d'aide par le travail (ESAT) ou l'implantation d'une structure d'insertion par l'activité économique (SIAE) en milieu pénitentiaire.
Second volet de l'activité professionnelle, l'opportunité de se former s'inscrit dans le projet d'exécution de peine de la personne détenue. Le CGLPL a souhaité dresser un état des lieux de l'offre et des conditions de réalisation de la formation professionnelle en détention, et engager une réflexion sur le transfert de compétence de la gestion de celle-ci au profit des conseils régionaux, à la suite de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.
L'accès à une activité professionnelle en détention poursuit des objectifs essentiels de réinsertion, de responsabilisation et d'autonomisation des personnes privées de liberté. Or, au vu des visites effectuées par les contrôleurs et des situations dont la Contrôleure générale est très régulièrement saisie, il apparaît aujourd'hui indispensable de garantir au travail pénitentiaire un encadrement suffisamment protecteur des droits des travailleurs (I). Il convient d'autre part d'encourager le développement d'une offre de formation professionnelle au sein des établissements pénitentiaires, adaptée aux personnes détenues et tournée vers l'emploi (II).


1. Le nécessaire encadrement de l'exercice et des conditions du travail pénitentiaire  : vers un droit social pénitentiaire  ?
1.1. Une législation insuffisante au regard des droits fondamentaux du travailleur et des objectifs poursuivis


Tout travailleur bénéficie d'un socle minimum de droits et libertés garantis par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui fait partie du bloc de constitutionnalité : le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi, le droit à l'instruction et à la formation professionnelle, le droit à la santé et au repos, le droit à une rémunération décente et à une protection sociale suffisante. Ces droits constituent un véritable statut du travailleur, dont les personnes détenues sont pourtant exclues.
L'article 717-3, alinéa 3, du code de procédure pénale dispose par ailleurs que « les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l'objet d'un contrat de travail », excluant les travailleurs détenus du cadre protecteur fixé par le droit du travail.
La question controversée de l'encadrement juridique du travail en prison a été soumise à plusieurs reprises à l'avis du Conseil constitutionnel, à travers les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) du 14 juin 2013 (2) et du 25 septembre 2015 (3). La haute juridiction n'a pas estimé contraire à la Constitution l'absence de contrat de travail pour les personnes ayant une activité professionnelle en détention.
Comme il l'avait souligné dans un communiqué de presse publié le 14 juin 2013, le CGLPL souhaite que « les règles communes du travail soient appliquées en prison avec des exceptions nécessaires au maintien de la finalité des établissements pénitentiaires ». Il réaffirme ici que si l'encadrement d'une relation de travail par un contrat n'est pas une exigence constitutionnelle, les droits sociaux fondamentaux proclamés par la Constitution ne sauraient être garantis sans l'existence d'un contrat individuel encadrant tout travail pénitentiaire.
Le code de procédure pénale, au deuxième alinéa de l'article D. 433 issu du décret du 23 décembre 2010, dispose quant à lui que «  l'organisation, les méthodes et les rémunérations du travail doivent se rapprocher autant que possible de celles des activités professionnelles extérieures afin notamment de préparer les détenus aux conditions normales du travail libre  », s'inspirant de l'article 26.7 des règles pénitentiaires européennes (RPE) (4).
Cet article est l'une des très rares dispositions qui concernent l'activité professionnelle en détention, alors que le droit commun du travail offre une réglementation précise et abondante.
De surcroît, le cadre minimal posé par l'article D. 433 n'est pas mis en pratique de façon satisfaisante. La direction de l'administration pénitentiaire avait annoncé la rédaction d'une circulaire d'application relative à cette disposition. Cette circulaire n'a jamais été publiée malgré plusieurs interventions du CGLPL auprès du garde des sceaux.
Ce faible encadrement juridique se double par ailleurs d'une pauvreté de l'offre de travail en détention.
Dans les établissements pénitentiaires français, si le code de procédure pénale prévoit que « toutes dispositions sont prises pour assurer une activité professionnelle […] aux personnes incarcérées qui en font la demande » (5), une telle possibilité n'est en réalité offerte qu'à un faible nombre de personnes.
En 2014 (6), le service général a regroupé 35,8 % des actifs rémunérés écroués, soit environ 8 391 postes de travail en moyenne mensuelle. Le service de l'emploi pénitentiaire, au moyen de la RIEP, a géré cette même année 46 ateliers de production implantés dans 23 établissements pénitentiaires, employant 4,2 % des actifs rémunérés écroués, soit 983 personnes détenues en moyenne mensuelle. Enfin, le travail en concession a employé 29,2 % des actifs rémunérés écroués, soit une moyenne mensuelle de 7 132 personnes détenues.
Ainsi, au sein des 188 établissements pénitentiaires français hébergeant 67 075 personnes au 1er janvier 2014, seules 23 423 personnes détenues ont accédé chaque mois à une activité rémunérée, soit un peu plus d'un tiers de la population détenue.
Le droit de prétendre à une activité professionnelle poursuit pourtant plusieurs objectifs essentiels en prison. Percevoir une rémunération liée au travail donne aux personnes détenues les moyens de subvenir à leurs besoins immédiats et de s'acquitter des dépenses inhérentes à la détention, au premier rang desquelles figure l'indemnisation des parties civiles. Le travail et la formation professionnelle en prison permettent par ailleurs d'acquérir ou de valider des compétences professionnelles, de se réapproprier une discipline de vie au travail par l'enseignement de la ponctualité, de l'assiduité et du respect des règles imposées. Ainsi, comme dans la société civile, l'activité professionnelle en détention est un vecteur de recouvrement du sentiment d'utilité sociale et d'appartenance à la collectivité.
Surtout, l'accès à un poste de travail ou à une formation professionnelle, en tant que facteur d'autonomie et de responsabilisation, contribue à garantir le respect du droit à la dignité des personnes incarcérées. L'activité professionnelle est de surcroît un outil en faveur du droit au maintien des liens familiaux et constitue, en atténuant l'isolement social lié à l'enfermement, un véritable levier de réinsertion dans la perspective de la sortie. L'activité professionnelle telle qu'elle est actuellement encadrée et réalisée en détention ne permet cependant pas de remplir les objectifs précédemment évoqués de façon satisfaisante ; elle mérite à ce titre d'être revalorisée.


1.2. Les conditions de travail en détention, irrespectueuses des droits des travailleurs


Le CGLPL a souhaité dresser un état des lieux des pratiques et des dysfonctionnements observés en détention au regard des modalités d'accès au travail, des conditions du travail pénitentiaire, de la rémunération, de la protection sociale et de la procédure de déclassement afin de clarifier les droits et obligations du travailleur détenu.
Les modalités d'accès au travail : des pratiques à uniformiser
L'accès à une activité professionnelle en détention relève d'une procédure spécifique dite de « classement », aussi bien pour le travail que pour la formation professionnelle. Cette procédure doit permettre aux personnes détenues qui le souhaitent de travailler à un poste qui répond dans la mesure du possible à leurs attentes, en détention et en vue de leur sortie.
Dans cet objectif, le CGLPL recommande que la procédure de demande de classement soit formalisée. Ainsi, chaque arrivant doit recevoir un livret explicatif sur la procédure d'accès au travail et être informé de l'offre de travail en détention. La réalisation d'un bilan d'évaluation et d'orientation (BEO), accompagné d'un entretien individuel durant lequel la personne détenue peut évoquer ses projets professionnels et d'insertion, est une pratique régulièrement observée. Un bilan complet comprenant des tests sur le lieu de travail, appelé bilan d'évaluation et d'orientation en situation de travail (BEOST), est parfois un préalable à l'accès à certains postes de travail. Cette procédure devrait être généralisée...

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