Avis n° HCFP-2015-01 du 13 avril 2015 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2015 à 2018

 
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Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 7 avril 2015, en application de l'article 17 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité pour les années 2015 à 2018, établi au titre de la coordination des politiques économiques des Etats membres de l'Union européenne. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 13 avril 2015, le présent avis.


Synthèse


Depuis quelques mois, la France et la zone euro bénéficient d'une conjonction de facteurs qui devraient soutenir la croissance à court et à moyen terme, au premier rang desquels la forte baisse du prix du baril de pétrole et la dépréciation de l'euro. Le « policy mix » est également plus favorable, avec un nouvel assouplissement de la politique monétaire de la BCE et un ajustement budgétaire dont le rythme moyen a fortement ralenti dans plusieurs pays européens.
Si les ingrédients d'une reprise sont là, entraînant notamment un redressement de la consommation des ménages, ils ne se sont pas encore traduits par une hausse sensible de la production. Au-delà du rebond en cours, l'enclenchement d'une reprise durable dépendra du comportement des agents économiques et supposera un redémarrage de l'investissement, qui n'est pas encore perceptible. Les incertitudes sont nombreuses sur l'ampleur et la pérennité de la reprise économique, dans un contexte où les risques financiers se sont accrus. Ce contexte plaide pour que le scénario de finances publiques soit fondé sur des hypothèses prudentes.
Le Haut Conseil estime que la prévision de croissance du Gouvernement de 1 % en 2015, inchangée par rapport au projet de loi de finances pour 2015, est désormais prudente, dans le contexte plus favorable créé par les fortes baisses du cours du pétrole et de l'euro. Les prévisions d'inflation et de masse salariale ont été à juste titre revues substantiellement à la baisse.
Le Haut Conseil considère que, nonobstant les risques financiers, les prévisions de croissance pour les années 2016 à 2018 sont prudentes. Elles visent à assurer la crédibilité de la trajectoire nominale de finances publiques.
Toutefois, le Haut Conseil s'interroge sur la pertinence d'un écart de production (écart entre la production effective et la production potentielle) très creusé pendant près d'une décennie et qui ne se réduirait pratiquement pas à l'horizon 2018, ce qui ne s'accorde pas avec l'accélération de l'investissement, de l'inflation et des salaires retenue par ailleurs dans le scénario du Gouvernement. Il estime qu'une hypothèse de croissance potentielle moins élevée aurait permis un début de résorption de l'écart de production. Pour la même trajectoire de déficit nominal, elle aurait conduit à un ajustement structurel moins important.
Le Haut Conseil regrette enfin que la croissance potentielle, dont l'estimation est entourée de fortes incertitudes, ait été revue quelques mois seulement après l'adoption de la loi de programmation de décembre 2014. Cette révision rend peu lisible le partage entre les composantes conjoncturelle et structurelle du solde public et plus difficile l'analyse de la politique budgétaire.


Introduction


1. Sur le périmètre du présent avis.
Aux termes de l'article 17 de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil des finances publiques est saisi pour avis des seules prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité.
Le présent avis ne porte donc pas sur le scénario de finances publiques lui-même. Toutefois, en raison de l'impact des finances publiques sur la croissance à court comme à moyen terme, le Haut Conseil doit tenir compte, pour apprécier le réalisme du scénario macroéconomique qui lui est présenté, des éléments relatifs à la trajectoire de finances publiques.
2. Sur les informations transmises et les délais.
Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 7 avril 2015, du cadrage macroéconomique du projet de programme de stabilité. Cette saisine a été suivie de réponses détaillées à un questionnaire qui avait été adressé au préalable par le Haut Conseil aux administrations compétentes.
En application de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit rendre son avis deux semaines avant la transmission du programme de stabilité au Conseil de l'Union européenne et à la Commission européenne, prévue le 30 avril.
3. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil.
Pour apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité, le Haut Conseil a examiné les hypothèses retenues ainsi que les enchaînements économiques attendus jusqu'à l'horizon de la prévision. Il s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont été communiquées concernant les mesures de politique économique décidées par le Gouvernement à la date de publication du présent avis.
Le Haut Conseil s'est appuyé pour le présent avis sur les prévisions produites par un ensemble d'organismes comprenant des institutions internationales - la Commission européenne (février 2014), le Fonds monétaire international (avril 2015) et l'Organisation de coopération et de développement économique (mars 2015) -, l'Institut national de la statistique et des études économiques (avril 2015) et des instituts de conjoncture tels que COE-Rexecode (avril 2015) et l'Observatoire français des conjonctures économiques (avril 2015).
Il a par ailleurs procédé, comme le permet l'article 18 de la loi organique, à des auditions des représentants des administrations compétentes (direction générale du Trésor, direction du budget), de l'INSEE et d'organismes et experts extérieurs à l'administration (1).


I. - Un nouveau contexte économique


1. Une conjonction de facteurs favorables à un rebond…
Après la longue période de stagnation ou de récession qui a résulté de la crise financière puis de celle des dettes souveraines et des ajustements budgétaires réalisés simultanément dans plusieurs pays, la France et plus généralement la zone euro bénéficient depuis quelques trimestres d'une conjonction de facteurs favorables qui devraient contribuer à améliorer la confiance et à soutenir la croissance à court terme. Les deux moteurs les plus importants sont :


- la baisse du prix du baril de pétrole, de près de 40 % en euros depuis un an. Elle constitue un choc positif à la fois de demande en soutenant le pouvoir d'achat des ménages (2), et d'offre, car elle fait baisser le coût des consommations intermédiaires pour les entreprises ;
- la dépréciation de l'euro, d'environ 20 % sur un an par rapport au dollar (3). En améliorant la compétitivité des exportations françaises, elle contribue à accentuer les effets favorables de la baisse du prix du pétrole sur l'activité, tout en neutralisant en partie ses effets sur l'inflation. Cette baisse ne garantit toutefois pas de gains de parts de marché par rapport aux autres pays de la zone euro puisque ceux-ci en bénéficient également.


Ces deux chocs positifs ont fortement et en peu de temps modifié l'environnement économique depuis l'été 2014, amenant la plupart des analystes à revoir à la hausse leurs...

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