Avis n° HCFP-2017-1 du 11 avril 2017 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité pour les années 2017 à 2020

 
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Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 4 avril 2017, en application de l'article 17 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité pour les années 2017 à 2020, établi au titre de la coordination des politiques économiques des Etats membres de l'Union européenne. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 10 avril 2017, le présent avis.


Synthèse


La prévision de croissance du Gouvernement pour 2017 (1,5 %) est légèrement supérieure à la plupart des prévisions disponibles. Au regard des enquêtes de conjoncture favorables et de l'amélioration de la croissance mondiale, le Haut Conseil considère que cette prévision reste plausible, même si certaines données d'activité de l'économie française sont décevantes en début d'année.
Le Haut Conseil considère que la prévision de masse salariale est elle aussi plausible. Il estime que la prévision d'inflation du Gouvernement pour 2017 (1,2 %), qui se situe dans le bas de la fourchette du consensus de mars 2017, est raisonnable.
Le Haut Conseil note la révision à la baisse des hypothèses de croissance du PIB et d'inflation dans la prévision du Gouvernement pour les années 2018 à 2020. Cette révision va dans le sens des observations formulées dans son avis sur le programme de stabilité d'avril 2016. Il estime que ce scénario, plus prudent, peut constituer une base raisonnable pour la construction de trajectoires de finances publiques.
Le Haut Conseil insiste une nouvelle fois sur le caractère peu vraisemblable des estimations d'écart de production et de croissance potentielle présentées par le Gouvernement. L'évaluation d'un écart de production très important conduit à réduire artificiellement le déficit structurel et donc à minorer l'effort à réaliser pour rééquilibrer les finances publiques.
Le Haut Conseil estime indispensable que la prochaine loi de programmation corrige ces estimations et fixe sur des bases réalistes les hypothèses d'écart de production et de croissance potentielle. Les estimations initiales de la loi de programmation doivent assurer la cohérence interne du scénario macroéconomique et tenir compte des estimations réalisées par les institutions et organismes extérieurs. Ces hypothèses doivent pouvoir être adaptées en cours de loi de programmation si nécessaire.
Enfin, compte tenu de l'instabilité de la mesure de l'écart de production, et donc de l'estimation du solde structurel, le Haut Conseil suggère que l'appréciation de la situation des finances publiques prenne également en compte d'autres indicateurs reflétant mieux l'orientation de la politique budgétaire, comme l'effort structurel.


OBSERVATIONS LIMINAIRES
1. Sur le périmètre du présent avis


Aux termes de l'article 17 de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil des finances publiques est saisi pour avis des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le programme de stabilité.
En conséquence, le présent avis ne porte pas sur le scénario de finances publiques lui-même. Toutefois, en raison de l'impact des finances publiques sur la croissance à court comme à moyen termes, le Haut Conseil doit tenir compte, pour apprécier la cohérence du scénario macroéconomique qui lui est présenté, d'éléments relatifs à la trajectoire de finances publiques.
Le programme de stabilité, dont le calendrier résulte du « semestre européen », est publié dans un contexte particulier, celui de la fin de la mandature. Aussi au regard de l'expérience de ces dernières années, le Haut Conseil tire dans cet avis certains enseignements utiles à la préparation du prochain projet de loi de programmation des finances publiques.


2. Sur les informations transmises


Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 4 avril 2017, du cadrage macroéconomique du projet de programme de stabilité. Cette saisine a été accompagnée de réponses détaillées à un questionnaire qui avait été adressé au préalable par le Haut Conseil aux administrations compétentes.


3. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil


Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité, le Haut Conseil s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont été communiquées par le Gouvernement.
Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes comprenant des institutions internationales et nationales : la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI) et l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la Banque de France et des instituts de conjoncture tels que COE-Rexecode et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
La saisine du Haut Conseil a donné lieu, à leur initiative, à un échange avec les ministres chargés de l'économie, des finances et du budget.
Le Haut Conseil a procédé, comme le permet l'article 18 de la loi organique, à des auditions des représentants des administrations compétentes (direction générale du Trésor et direction du budget), de l'INSEE ainsi que d'organismes et experts extérieurs à l'administration des finances (1).


Après une analyse du contexte général (I), le Haut Conseil formule son appréciation des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité du Gouvernement pour 2017 (II) ainsi que pour les années 2018 à 2020 (III). Il présente ensuite quelques observations sur les hypothèses d'écart de production et de croissance potentielle (IV).


I. - Un environnement économique mondial et européen plus favorable


Plusieurs tendances récentes de l'économie mondiale renforcent la reprise de l'activité amorcée dans la zone euro depuis deux ans (1). L'intensité de cette reprise reste toutefois soumise à des aléas importants (2). Les perspectives sont également...

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