Avis n° HCFP-2019-3 du 23 septembre 2019 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2020
| Jurisdiction | France |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°0226 du 28 septembre 2019 |
| Record Number | JORFTEXT000039146404 |
| Enactment Date | 23 septembre 2019 |
| Court | HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES |
| Date de publication | 28 septembre 2019 |
Synthèse
Le Haut Conseil considère que la prévision de croissance du Gouvernement est atteignable pour 2019 et plausible pour 2020. Il souligne que cette prévision ne prend pas en compte l'éventualité d'un Brexit sans accord et ses conséquences sur la croissance française.
Le Haut Conseil estime que les prévisions d'inflation, d'emploi et de masse salariale retenues par le Gouvernement pour 2019 sont cohérentes avec les informations disponibles. Elles sont raisonnables pour 2020.
En matière de finances publiques, le Haut Conseil considère que les prévisions des prélèvements obligatoires pour 2019 et 2020 sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu. Il estime que la prévision d'évolution des dépenses publiques pour 2019 et 2020 est plausible. La charge d'intérêts pourrait être inférieure à celle prévue. A l'inverse, des risques pèsent sur le prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne et l'évolution des dépenses locales. Au total, le Haut Conseil considère que la prévision de solde public nominal pour 2019 et 2020 (respectivement - 3,1 et - 2,2 points de PIB) est plausible.
Le Gouvernement prévoit pour 2019 une réduction de 0,1 point de PIB du déficit structurel, qui s'établirait à 2,2 points de PIB. Par rapport à la trajectoire définie dans la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018 (LPFP), l'écart de solde structurel prévu s'élèverait respectivement à - 0,1 point en 2018 et - 0,3 point en 2019. Le Haut Conseil signale qu'un tel écart est très proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction prévu à l'article 23 de la loi organique de 2012 (- 0,25 point en moyenne sur deux ans).
En 2020, le déficit structurel serait encore de 2,2 points de PIB, contre 1,6 point dans la LPFP. Le Haut Conseil relève en conséquence que le Gouvernement présente un article liminaire du projet de loi de finances qui s'écarte fortement de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur. Un tel choix pose un problème de cohérence entre le PLF 2020 et la LPFP et affaiblit la portée de l'exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques.
1. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 14 septembre 2019, en application de l'article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, des prévisions macroéconomiques et d'éléments d'information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2020. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 20 septembre 2019, le présent avis.
Observations liminaires
1. Sur le périmètre du présent avis
2. Aux termes de l'article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur :
- les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ;
- la cohérence de l'article liminaire du PLF au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques (pour le présent avis celle du 22 janvier 2018).
2. Sur les informations transmises
3. Le 14 septembre 2019, le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement du cadrage macroéconomique et d'éléments d'information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les PLF et PLFSS pour 2020. Cette saisine a été accompagnée, puis complétée, par des réponses aux questionnaires adressés aux administrations compétentes par le Haut Conseil.
3. Sur la méthode utilisée
4. Pour apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques et des éléments de finances publiques associés aux PLF et PLFSS pour 2020, le Haut Conseil a examiné les hypothèses retenues ainsi que les enchaînements économiques attendus jusqu'à l'horizon de la prévision. Il s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont été communiquées par les administrations compétentes concernant les mesures de politique économique décidées par le Gouvernement.
5. Le Haut Conseil a par ailleurs pris connaissance de l'ensemble des prévisions et analyses disponibles.
6. Comme le permet l'article 18 de la loi organique de 2012, il a auditionné les représentants de la direction générale du Trésor, de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale. Il a procédé aux auditions d'experts ainsi que de représentants de la Banque de France, de la Banque des règlements internationaux, du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII), de Rexecode et de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
7. Il a également reçu le Commissaire européen pour les affaires économiques et financières, la fiscalité et les douanes.
8. Après une présentation de l'environnement économique mondial et européen (I), le Haut Conseil formule son appréciation sur les prévisions macroéconomiques associées aux PLF et PLFSS pour 2020 (II), puis sur le scénario de finances publiques (III).
I. - Un fléchissement marqué de la croissance mondiale et européenne depuis la mi-2018
1. Un coup de frein sur les échanges commerciaux
9. L'économie mondiale connaît depuis quelques trimestres un ralentissement marqué qui touche principalement l'Union européenne, la Chine et certains autres pays émergents. Aux Etats-Unis, la croissance est restée soutenue jusqu'à la mi-2019 mais la dégradation du climat des affaires laisse présager un ralentissement de l'activité.
10. Ce ralentissement a été particulièrement important dans l'industrie. Il a pesé sur les échanges commerciaux, affectés de surcroît par la mise en place de mesures protectionnistes. La croissance du commerce mondial de marchandises, qui avait été rapide en 2017 (+ 4,9 % en volume) et encore soutenue en 2018 (+ 3,4 %), s'est interrompue en fin d'année 2018, faisant place à une légère baisse au 1er semestre 2019. Les échanges de services, en revanche, ont continué de croître.
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2. Zone euro : une croissance plus faible et des évolutions contrastées
11. La croissance en zone euro a fléchi, s'établissant à 1,2 % en glissement annuel au 2e trimestre 2019, contre 2,3 % un an auparavant. Cette inflexion recouvre des évolutions contrastées sur les quatre derniers trimestres : croissance quasi nulle en Allemagne (+ 0,4 %) et en Italie (- 0,1 %), modérée en France (+ 1,4 %), encore soutenue en Espagne (+ 2,1 %). Si la production industrielle a ralenti en zone euro, l'activité dans les services est restée relativement dynamique.
12. Le ralentissement de l'activité dans la zone euro a été atténué par une orientation budgétaire légèrement expansive, telle que mesurée par l'effort structurel, le maintien d'une politique monétaire accommodante et la dépréciation de l'euro vis-à-vis du dollar depuis le début de l'année 2018.
13. Le ralentissement du commerce mondial et la montée des incertitudes ont eu un impact particulièrement marqué en Allemagne. Ses exportations de biens et services ont stagné et la contribution des échanges extérieurs au PIB a été très négative entre mi-2018 et mi-2019 (- 1,1 point), alors que la demande intérieure hors stocks a progressé de 1,7 point.
14. L'indicateur de climat des affaires en zone euro du mois d'août est proche de sa moyenne de longue période (100). Il est toutefois sensiblement au-dessous de cette moyenne en Allemagne (94) où il continue de se dégrader, laissant présager une faible croissance au cours des prochains mois.
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3. En France, une croissance un peu supérieure à la moyenne européenne
15. L'économie française n'a pas échappé au ralentissement général mais sa croissance est un peu supérieure à la moyenne de ses partenaires européens depuis la mi-2018.
16. La demande intérieure hors stocks a progressé en glissement annuel de 1,6 % au 2e trimestre 2019, portée par les mesures favorisant le pouvoir d'achat et par une augmentation toujours soutenue de l'investissement des entreprises. Malgré l'évolution défavorable du commerce mondial, les exportations françaises ont progressé de 2,5 %, marquant une légère amélioration des parts de marché de la France.
17. Après une forte dégradation en 2018, le climat des affaires tiré des enquêtes de conjoncture s'est légèrement redressé au début de 2019, puis stabilisé à un niveau supérieur à sa moyenne de longue période, laissant prévoir le maintien d'une croissance modérée sur la fin de l'année 2019.
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4. Des risques majeurs : un Brexit sans accord et une escalade des mesures protectionnistes
18. A court terme, le principal risque est celui d'une sortie sans accord du Royaume-Uni de l'Union européenne. L'impact économique de cet événement sans précédent est difficile à estimer. La première année, il serait selon l'OCDE de près de 2 points de PIB pour le Royaume-Uni, proche de 0,5 point pour la France, l'Allemagne et l'Italie, et supérieur à 0,5 point pour l'Espagne et les Pays-Bas.
19. De nouvelles hausses des tarifs douaniers de la part des Etats-Unis, notamment à l'encontre de l'Union européenne, et plus généralement une escalade des mesures protectionnistes, constituent un autre risque pour la croissance.
20. Par ailleurs, les tensions géopolitiques au Moyen-Orient et leurs répercussions possibles sur le prix du pétrole, les vulnérabilités financières liées à la hausse de l'endettement mondial et la fragilité de la situation économique...
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