Avis relatif au projet de convention sur les crimes contre l'humanité (assemblée plénière - 27 mars 2018 - adoption : à l'unanimité)

 
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1. En 2013, la Commission du droit international (i) (CDI) a décidé d'inscrire le sujet des "Crimes contre l'humanité " à son programme de travail à long terme (ii). Dans le prolongement de cette décision, la CDI a nommé, en 2014, comme rapporteur spécial, le professeur Sean D. Murphy qui a présenté trois rapports successifs (iii), sur la base desquels la CDI a adopté en première lecture, en 2017, un projet de convention sur les crimes contre l'humanité (A/CN.4/L.892). Ce texte a été ensuite transmis à la 6e Commission de l'Assemblée générale des Nations unies (AGNU), afin de recevoir des commentaires ou observations des Etats avant le 1er décembre 2018.
2. L'idée initiale d'élaborer une convention relative aux crimes contre l'humanité part d'un constat simple. Parmi les grandes catégories de crimes internationaux qui sont de la compétence de la Cour pénale internationale (CPI), les crimes contre l'humanité ne font pas encore l'objet d'un traité général imposant aux Etats de prévenir ces crimes, d'en punir les auteurs et de coopérer pour ce faire, contrairement par exemple à la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948. Il y avait là une lacune qui a été relevée par la doctrine, avec le projet de codification privée de la Washington University School of Law de Saint-Louis (iv). Ainsi, dans le prolongement de cette initiative indépendante, le rapporteur spécial considère qu'"une convention mondiale sur la prévention et la répression des crimes contre l'humanité et la coopération entre Etats en la matière semble être un élément essentiel manquant au cadre juridique international actuel " (v).
3. Dans cet esprit, le rapporteur spécial a présenté chaque année un rapport substantiel faisant l'objet d'un débat au sein du comité de rédaction de la CDI, en s'efforçant d'obtenir un consensus pour déboucher sur un succès rapide C'est au terme de ce processus d'élaboration qu'un projet de convention, qui contient un préambule, quinze projets d'articles et une annexe, a été adopté en première lecture par la CDI. Les dispositions retenues visent à attirer l'attention sur la nécessité de prévenir les crimes contre l'humanité et d'en punir les auteurs, à faciliter l'adoption et l'harmonisation des lois nationales relatives à ces crimes, tout en ouvrant la voie à une meilleure coopération entre Etats en ce qui concerne la prévention, les enquêtes, les poursuites ou encore l'extradition. D'autres points importants, comme le titre même de la convention ou les clauses finales, avec notamment l'hypothétique mise en place d'un dispositif de suivi, sont renvoyés à une étape ultérieure.
4. Après avoir été, dans un premier temps, particulièrement prudente à l'égard du projet de la CDI, dont les intentions et les modalités n'apparaissaient pas clairement, la France a manifesté récemment une attitude plus ouverte en ayant à cœur l'amélioration du projet de convention. On peut comprendre les craintes initiales compte tenu de l'hostilité persistante des Etats-Unis à l'égard de la Cour pénale internationale depuis l'origine (vi), avec le risque de voir la CDI contribuer à une manœuvre de diversion, alors que les attaques politiques contre le Statut de Rome se multiplient. Le projet adopté en première lecture par la CDI a le mérite de concentrer le débat juridique de manière plus concrète à un moment charnière où le texte a pris forme sans être cristallisé dans une version définitive. L'enjeu est aujourd'hui d'évaluer le projet de la CDI en notant les progrès accomplis mais aussi les impasses et les risques de régression, en vue de renforcer la cohérence du texte actuel et de favoriser une nouvelle dynamique en seconde lecture.
5. Forte de ses travaux précédents sur la justice pénale internationale, portant aussi bien sur le statut de Rome (vii) que sur sa transposition en droit français, et notamment de la question de la compétence universelle (viii), la CNCDH a estimé utile de se saisir de ce sujet, afin de prolonger la réflexion collective, en procédant à une série d'auditions, en vue de donner un avis en temps utile sur les enjeux juridiques et politiques du projet de la CDI. Elle salue les efforts de concertation du Rapporteur spécial qui à l'occasion de chacun de ses rapports a participé à des consultations informelles avec les ONG et les experts internationaux, à Genève ou à Londres, et souhaite que cette concertation s'élargisse aux INDH. Il faut également souligner le travail important fait par les ONG, notamment Amnesty International qui à chaque étape de la réflexion collective a présenté des analyses juridiques très fouillées (ix).

Questions préalables : La place du projet de la CDI dans le système international

6. A ce stade, plusieurs questions de principe se posent. La CNCDH est particulièrement attachée à l'universalité du Statut de Rome et considère que le renforcement du système de la justice pénale internationale passe par la ratification du Statut de Rome par tous les Etats membres des Nations unies. A cet égard toute initiative de la CDI doit avoir sans ambiguïté pour priorité de consolider le rôle de la CPI, au lieu d'offrir aux Etats non-membres une possibilité de réduire leurs ambitions, en substituant une coopération intergouvernementale, de nature horizontale, à la complémentarité avec la CPI qui doit être au cœur du système de la justice internationale. C'est dans cet esprit que les recommandations de la CNCDH viseront à une meilleure articulation politique et technique entre le projet de la CDI et le Statut de Rome. Loin d'être une manœuvre pour contourner le Statut de Rome, au bénéfice des Etats tiers, la codification doit s'inscrire dans une logique systémique et avoir pour priorité de consolider les acquis du Statut de Rome.
7. La Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948 a servi dans son principe de modèle aux initiateurs du projet de nouvelle convention sur les crimes contre l'humanité, tout en intégrant les développements plus récents de la pratique internationale. Pour autant, cette convention universelle ne réunit que 149 ratifications, comme l'a souligné Adama Dieng, le conseiller spécial du Secrétaire général pour la prévention du génocide, en lançant un appel à une ratification par l'ensemble des Etats en vue du 70e anniversaire de l'adoption de la Convention, à Paris, le 9 décembre 1948. Le renforcement de ce premier pilier devrait aller de pair avec la mise en œuvre d'une nouvelle convention.
8. Dans le même esprit, il convient de rappeler l'avancée importante qu'a constitué l'adoption de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, adoptée le 20 décembre 2006, qui réunit aujourd'hui 58 Etats parties. Lors du 10e anniversaire de l'adoption de la Convention par l'AGNU, le Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l'homme a lancé un appel solennel pour que le nombre de ratifications double en cinq ans. La CNCDH fait sien cet appel et encourage toutes les parties prenantes à contribuer à cet objectif ambitieux. La Convention sur les disparitions forcées peut être considérée comme exemplaire à bien des égards pour l'élaboration d'une convention visant la prévention des crimes contre l'humanité. On ne peut que déplorer que le Rapporteur spécial, tout en s'y référant à de nombreuses reprises, ne tienne pas compte de l'esprit et de la lettre de la Convention, avec une lecture réductrice des travaux préparatoires et sans tenir compte de l'interprétation faite par le Comité des disparitions forcées depuis plus de six ans. Là aussi il ne faudrait pas que la tentative de codification entreprise par la CDI ne revienne sur des avancées consacrées par la Convention de 2006 et sur le développement progressif du droit international que traduisent le droit coutumier et la soft law.
9. Il convient, également, de mentionner un autre projet international, encore à un stade exploratoire, apparu récemment, qui concerne de manière plus large la prévention et la répression des crimes internationaux. Il s'agit de l'initiative MLA (Mutual Legal Asssistance), destinée à ouvrir des négociations sur un nouveau traité multilatéral relatif à l'entraide judiciaire et l'extradition pour la poursuite nationale des crimes internationaux les plus graves. Ce projet, lancé à l'initiative de l'Argentine, la Belgique, les Pays-Bas, le Sénégal et la Slovénie (x) compte actuellement une cinquantaine d'Etats partenaires, dont la France depuis octobre 2017 (xi). Cette initiative, portée par les ministères de la justice, ambitionne de combler certaines lacunes pratiques du cadre juridique international dans les procédures d'entraide judiciaire et d'extradition afin d'améliorer l'effectivité de la coopération entre les Etats. Le champ de cette initiative est manifestement plus large que celui du projet de la CDI puisqu'il concerne l'ensemble des crimes internationaux, et non pas uniquement les crimes contre l'humanité, mais il recoupe largement l'objet de l'article 14 sur "l'assistance juridique mutuelle " ainsi que de la longue annexe du projet de la CDI. Dès lors, la concomitance entre ces deux projets fait craindre une possible concurrence, alors même que le projet issu de l'initiative MLA n'est pas encore au stade de la rédaction (xii). A l'occasion des discussions qui se sont tenues sur le projet de convention de la CDI lors de la 72e session de l'Assemblée générale des Nations unies (xiii), en octobre 2017, certains Etats ont évoqué l'initiative MLA, en plaidant pour la complémentarité des deux projets plutôt que leur rivalité (xiv). Au-delà de ces vagues intentions, il ne faudrait pas que les deux initiatives parallèles, négociées dans des cercles différents - un organe subsidiaire de l'AGNU d'une part, une initiative diplomatique d'autre part - et des logiques distinctes - une approche conceptuelle de généralistes, une visée pragmatique de spécialistes - se paralysent, en aboutissant à une double...

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