Avis relatif à la publication générale des comptes des partis et groupements politiques au titre de l'exercice 2012
| Jurisdiction | France |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°0018 du 22 janvier 2014 |
| Record Number | JORFTEXT000028499692 |
| Court | COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE ET DES FINANCEMENTS POLITIQUES |
| Date de publication | 22 janvier 2014 |
Délibéré par la commission en sa séance du 9 décembre 2013
La commission a présenté dans ses précédents rapports d'activité les conclusions de ses analyses sur le financement des partis politiques. Elle a ainsi rappelé et précisé son rôle en la matière. Le présent avis s'inscrit dans la continuité de ces réflexions.
I. - Les obligations comptables des partis politiques
A. ― La définition du parti politique
Ni la Constitution ni la loi n'ont défini de façon précise la notion de parti politique. L'article 4 de la Constitution dispose qu'ils " concourent à l'expression du suffrage " et " se forment et exercent leur activité librement ". La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique se limite à reconnaître que " [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale (1) ".
L'absence de définition pose problème dès lors qu'il s'agit de fixer des principes et des règles de financement des partis politiques, et en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer le champ d'application d'une loi sur le financement.
C'est pourquoi le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat sont venus, par leur jurisprudence respective et concordante, apporter des critères de définition de la notion de parti politique comme il suit. Au sens de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique :
― si elle a bénéficié de l'aide publique (articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988) ou si elle a régulièrement désigné un mandataire (articles 11 à 11-7) ; et
― si elle a déposé des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes auprès de la CNCCFP (article 11-7).
Ainsi, toute personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique doit, si elle a perçu l'aide publique ou si elle a désigné pour recueillir des fonds un mandataire qui peut être soit une personne physique déclarée à la préfecture, soit une association de financement agréée par la CNCCFP, déposer des comptes certifiés.
Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans le projet de loi de finances et fait l'objet d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :
― une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;
― une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.
Il convient de souligner que la première fraction est soumise à des pénalités en cas de non-respect de la parité entre les candidats et qu'un parlementaire ne peut se rattacher qu'à un parti politique bénéficiaire de la première fraction. Par ailleurs, la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est venue modifier les règles relatives au rattachement des parlementaires. Ainsi, un parlementaire élu dans une circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou de plusieurs collectivités d'outre-mer ne peut plus se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats que dans une ou plusieurs collectivités d'outre-mer.
B. ― Les obligations comptables du parti politique
et ses conséquences
L'obligation de dépôt de comptes certifiés constitue l'aboutissement d'obligations comptables plus larges.
En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :
― tenir une comptabilité retraçant tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement politique détient la moitié du capital social ou la moitié des sièges de l'organe d'administration, ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;
― arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre ;
― les faire certifier par deux commissaires aux comptes indépendants ;
― les déposer au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui assure leur " publication sommaire " au Journal officiel.
Il est à noter que cette comptabilité doit respecter les prescriptions de l'avis n° 95-02 du Conseil national de la comptabilité relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques qui portent notamment sur la présentation et l'élaboration des comptes d'ensemble.
Par ailleurs, il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (2) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques. En outre, les commissaires aux comptes disposent pour l'exercice de leur mission d'un avis technique du 17 avril 2012 de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée.
Au-delà de la publication, la commission s'assure du respect par les partis politiques de leurs obligations de dépôt des comptes et détermine, pour l'année suivante, ceux qui sont susceptibles de bénéficier des dispositions de la loi du 11 mars 1988 à savoir :
― l'aide publique directe ;
― la dispense du contrôle de la Cour des comptes et du droit régissant les associations subventionnées ;
― le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique.
Sont sanctionnés par la perte de ces avantages les partis politiques qui n'auraient pas déposé leurs comptes, qui auraient déposé des comptes non certifiés, qui auraient fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes, et, plus généralement, tous les partis pour lesquels la commission aurait constaté un manquement aux obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
La jurisprudence du Conseil d'Etat considérait que, en l'absence d'une disposition législative expresse le prévoyant, les partis défaillants conservaient la possibilité de recevoir des dons par l'intermédiaire de leur mandataire (3) et ainsi faire bénéficier leurs donateurs de la réduction d'impôt liée au don.
Désormais, l'article 17 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a inséré à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 une disposition prévoyant que les dons et cotisations effectués au profit des partis politiques ne peuvent plus, à compter de l'année suivante, ouvrir droit à la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts si la commission a constaté un manquement aux obligations comptables du parti politique.
Dans le cadre de l'instruction des comptes portant sur l'exercice 2012 et comme pour les années précédentes, la commission n'a pas eu d'accès direct aux comptes des partis ni aux pièces justificatives qui les accompagnent.
Ainsi, le contrôle comptable doit être exercé par les commissaires aux comptes, la commission ne pouvant exercer qu'un contrôle relatif au respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
Le Conseil d'Etat a précisé (4) les compétences que la loi avait entendu donner à la commission lors de l'examen du dépôt des comptes des partis politiques. Elle doit, en plus du contrôle formel portant sur le dépôt dans les délais de comptes d'ensemble certifiés par deux commissaires aux comptes, apprécier si les organismes sur lesquels les partis exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion n'ont pas été omis et veiller à ce que l'image que les comptes certifiés donnent de la situation financière du parti ne soit pas entachée d'une incohérence manifeste avec les données extérieures à la comptabilité dont elle dispose.
Il est à noter, d'une part, que la commission ne dispose pas des moyens juridiques et matériels pour procéder à des investigations quant à l'exactitude du périmètre et, d'autre part, que les seules données extérieures à la comptabilité des partis en sa possession concernent les recettes du mandataire qui sont principalement composées des dons et cotisations destinés au parti.
Néanmoins, la loi du 11 octobre 2013 précitée a entendu donner des moyens supplémentaires à la commission en lui permettant de demander, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle.
Dès lors, si la finalité des missions de la commission reste en partie inchangée et qu'elle ne devient pas le " juge des comptes " des partis politiques, les textes existants ayant confié la charge aux commissaires aux comptes d'examiner et de certifier ces comptes, les moyens lui permettant d'exercer ses missions telles que définies à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 seront renforcés et changeront la nature de son contrôle. Elle pourra ainsi appréhender, sous le contrôle du juge, la vérification du respect des obligations comptables dans sa globalité et non plus au vu des seuls éléments en sa possession actuellement, à savoir les justificatifs de recettes des mandataires.
II. - Des données générales
sur les comptes des partis en 2012
A. ― Le nombre de formations politiques concernées
378 formations au total étaient tenues de déposer des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes au plus tard le 1er juillet 2013 (5) pour l'exercice 2012, parmi lesquelles 56 éligibles à l'aide publique au titre des élections législatives de 2012 et 322 non éligibles à l'aide publique directe mais ayant disposé pour l'année 2012 d'au moins un mandataire chargé de recueillir des fonds ou ayant été éligibles à l'aide publique au titre de la précédente législature.
| ORIGINE DE L'OBLIGATION DE DÉPÔT |
NOMBRE DE PARTIS POLITIQUES au sens de la loi du |
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