Avis sur la place des peuples autochtones dans les territoires ultramarins français : la situation des Kanak de Nouvelle-Calédonie et des Amérindiens de Guyane

 
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(Assemblée plénière - 23 février 2017 - Adoption : unanimité)

Cet avis s'inscrit dans le cadre d'une étude menée par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) sur l'effectivité des droits de l'homme dans les outre-mer, qui fera l'objet d'une publication en 2018.
1. Aucune définition formelle de la notion d' "autochtone ", pas plus que celle d' "indigenous " en anglais, n'a été arrêtée en droit international. En effet, les peuples autochtones eux-mêmes se sont opposés à l'adoption d'une définition officielle, en soulignant qu'il était nécessaire de faire preuve de souplesse et de respecter le désir et le droit de chaque peuple de se définir lui-même en tant que tel. Néanmoins, les conclusions de José Martinez Cobo, en tant que rapporteur de la sous-commission des droits de l'homme des Nations unies, traduisent une sorte de consensus autour d'une "définition de travail " composée d'une pluralité de critères.
"Par communautés, populations et nations autochtones, il faut entendre celles qui, liées par une continuité historique avec les sociétés antérieures à l'invasion et avec les sociétés précoloniales qui se sont développées sur leurs territoires, s'estiment distinctes des autres segments de la société qui dominent à présent sur leurs territoires ou parties de ces territoires. Elles constituent maintenant des segments non dominants de la société et elles sont déterminées à préserver, développer et transmettre aux futures générations leurs territoires ancestraux et leur identité ethnique, qui constituent la base de la continuité de leur existence en tant que peuples, conformément à leurs propres modèles culturels, à leurs institutions sociales et à leurs systèmes juridiques " (1).
2. Cette définition pratique comprend quatre critères cumulatifs (2) : antériorité dans un territoire donné ; expérience de la conquête ou de la colonisation ; situation de non-dominance ; et revendication identitaire. Selon l'étude Martinez Cobo, l'autochtone est la personne qui appartient à une communauté autochtone par auto-identification (conscience de groupe) et qui est reconnue et acceptée par cette population en tant que l'un de ses membres (acceptation par le groupe). Ainsi, l'identification des autochtones ne relève pas de la compétence régalienne des Etats mais bien des autochtones eux-mêmes (3). Etymologiquement, le mot autochtone désigne un rapport direct à la terre (du grec autokhthônos signifiant de la terre même). Aujourd'hui, il désigne un rapport spécifique à la nature et au temps, comme cela est mentionné dans les travaux d'ethnologie et d'anthropologie juridique
3. (4). Plus généralement, la notion définit des sociétés traditionnelles, où l'appartenance collective au groupe prédomine, à la différence des sociétés modernes, où prévaut l'individualisme.
4. En France, la grille de lecture proposée par l'étude Martinez Cobo ne s'applique que dans le paysage ultra-marin. La CNCDH considère que, selon les quatre critères cumulatifs exposés ci-dessus, seuls les Kanak de Nouvelle-Calédonie et les Amérindiens de Guyane sont des peuples autochtones de la République française (5).
5. La CNCDH tient à souligner qu'à ses yeux la reconnaissance de l'identité propre des peuples autochtones constitue une exception, fondée sur leur spécificité culturelle, et non un précédent qui remettrait en cause les principes d'indivisibilité de la République et d'universalité des droits de l'homme et risquerait d'entraîner de nouvelles discriminations. Il s'agit tout à la fois de pleinement respecter l'identité culturelle des peuples autochtones et de garantir la jouissance effective des droits de l'homme pour tous leurs membres. C'est dans le cadre du droit international des droits de l'homme, conformément aux engagements internationaux de la France et aux principes constitutionnels, que doit s'élaborer cette indispensable synthèse, en réconciliant les principes fondamentaux et les réalités du terrain.
6. A cet égard, des précisions terminologiques sont nécessaires. Les concepts de "minorité " et de "peuple autochtone " n'ayant pas de contours définis en droit international, il est possible que l'un et l'autre se recoupent à divers niveaux, pouvant créer une confusion certaine sur le plan local. Néanmoins, une distinction stricte doit être opérée entre les peuples autochtones et les minorités. Cultivant leurs différences, les peuples autochtones refusent de se voir appliquer le droit des "minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques " au sens de la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses ou linguistiques de 1992 (6) qui ne vise que "les personnes appartenant à ces minorités ", et non les groupes en tant que tels, contrairement à la notion de "populations autochtones " et plus encore de "peuples autochtones " telle que consacrée dans la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones de 2007 (ci-après la Déclaration de 2007) (7). La qualification de "peuple " est un des motifs principaux qui poussent les autochtones à se distinguer des minorités : s'ils sont des peuples, ils jouissent d'un droit à l'autodétermination et ont un certain degré d'organisation en tant que groupe. Un autre élément de différenciation tient au constat, relativement consensuel, que la reconnaissance des droits des minorités repose sur la protection des droits individuels des membres du groupe minoritaire et non des droits collectifs du groupe lui-même, alors que la protection des droits des peuples autochtones peut concerner leurs droits collectifs. En outre, le lien à la fois historique, culturel et spirituel qu'entretiennent les peuples autochtones avec la terre les distingue des minorités.
7. C'est par la voie du droit international que les questions relatives aux peuples autochtones ont été appréhendées (8), et portées sur le devant de la scène internationale à la fin des années 1960. Des organisations humanitaires luttant pour défendre la cause autochtone se sont alors constituées (International Work Group for Indigenous Affairs (IWGIA) en 1968, Survival en 1969) dans les pays nordiques. Elles ont alors fait pression sur ces derniers pour qu'ils interviennent sur la scène onusienne avec deux objectifs : que la problématique autochtone soit mise à l'ordre du jour et que des actions concrètes soient entreprises pour protéger les droits des autochtones (9). Les années 1980 ont ensuite constitué une période clé au cours de laquelle, par le biais d'un plaidoyer commun, les peuples autochtones et les organisations les représentant ont effectué un lobbying aux plans national et international, s'efforçant par la mise en évidence de réalités ignorées des pouvoirs publics, de bousculer les cadres constitutionnels, juridiques et politiques.
8. Parallèlement, dans le contexte général de la décolonisation des peuples, la Déclaration sur l'octroi de l'indépendance aux pays et aux peuples coloniaux (10) de l'Assemblée générale adoptée en 1960, a créé un Comité spécial de décolonisation. Il évalue chaque année la liste des territoires concernés par la Déclaration, dits "territoires non autonomes " (11), et formule des recommandations à l'égard des pays dits "coloniaux " pour qu'ils procèdent à la décolonisation de ces territoires. La Nouvelle-Calédonie a été inscrite sur cette liste une première fois en 1946, avant d'en être retirée en 1950, puis réinscrite en 1986. La Polynésie française a également, après en avoir été retirée en 1950, été réinscrite sur la liste en 2013, malgré l'opposition de son gouvernement et de la France. Le Comité demande régulièrement à la France d'engager un processus de décolonisation à l'égard de ces deux territoires, ou de le poursuivre, le cas échéant (pour la Nouvelle-Calédonie). S'agissant de Mayotte, le Comité spécial de décolonisation a inscrit l'archipel des Comores sur la liste des territoires à décoloniser en 1972. L'Assemblée générale et le Conseil de sécurité des Nations unies ont également, dès l'indépendance des Comores en 1975, pris position contre le maintien de la présence française à Mayotte (12).
9. Une vraie dynamique onusienne s'est donc mise en place sur la problématique autochtone ces trente dernières années. Les instances se sont multipliées (13). Il y a d'abord eu, à la suite des travaux pionniers de la Sous-commission des droits de l'homme, la création, en son sein, d'un Groupe de travail sur les populations autochtones en 1982 (14), qui a abouti à l'élaboration de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, votée par l'Assemblée générale des Nations unies en 2007. La mise en place de l'Instance permanente des Nations unies sur les questions autochtones en 2000 (15) puis la création d'un Rapporteur spécial (16) depuis 2001 ont prolongé cette dynamique (17). L'Assemblée générale des Nations unies a successivement proclamée l'année 1993 "Année internationale des peuples autochtones du monde " puis deux décennies internationales des populations autochtones, dont la première a débuté en 1995 (18). En 2011, a été lancée la première initiative mondiale inter-agences onusiennes en faveur de la promotion et de la protection des droits des peuples autochtones, intitulée "Partenariat Nations unies - Peuples autochtones " (UNIPP) (19). En septembre 2014 a eu lieu la première Conférence mondiale sur les peuples autochtones (20) à l'occasion de laquelle les Etats ont demandé au Secrétaire général de commencer à élaborer un Plan d'action à l'échelle de l'ensemble du système (21). La dynamique onusienne se poursuit à ce jour. Par exemple, la dernière résolution de l'Assemblée générale sur le sujet a été adoptée en décembre 2016 (22). Celle-ci a déclaré l'année 2019 année internationale des langues autochtones, en vue d'attirer l'attention des Etats sur la disparition des langues autochtones et sur la nécessité de "préserver, de revitaliser et de promouvoir ces langues, et de prendre sans...

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