Avis sur la probité de la vie publique

 
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(Assemblée plénière du 27 juin 2013)


1. Après les aveux et la démission du ministre du budget, soupçonné de blanchiment de fraude fiscale, le Président de la République a annoncé une série de réformes ambitieuses en matière de probité de la vie publique. Le Gouvernement a rapidement déposé à l'Assemblée nationale plusieurs projets de loi dits de « moralisation » : le projet de loi relatif à la transparence de la vie publique, le projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique, le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, rapidement complété par une lettre rectificative, et le projet de loi organique relatif au procureur de la République financier. Parallèlement, ces réformes ont rendu nécessaire d'accélérer l'adoption du projet de loi constitutionnelle relatif au statut du Conseil supérieur de la magistrature et du projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique.
2. La CNCDH se limitera à l'analyse des dispositions entrant dans son champ de compétence. A cette occasion, la CNCDH rappelle que la vertu et l'exemplarité des responsables publics est une condition de la confiance des citoyens dans les institutions démocratiques et l'Etat de droit (1). La CNCDH s'inquiète que de nombreuses études d'opinion montrent aujourd'hui un très haut niveau de défiance des citoyens à l'égard de leurs dirigeants (2), notamment en raison de la multiplication d'affaires mettant en cause leur honnêteté. A l'instar de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, la CNCDH considère ainsi que la corruption est une menace pour la prééminence du droit, perturbe le processus législatif, porte atteinte aux principes de légalité et de sécurité juridique, introduit une part d'arbitraire dans le processus décisionnel et a un effet dévastateur sur les droits de l'homme. Les atteintes à la confiance et la probité publique, comme la corruption, les trafics d'influences, la fraude fiscale ou les conflits d'intérêts traduisent une rupture d'égalité de traitement des citoyens par les autorités publiques. Comme l'Assemblée générale des Nations unies, la CNCDH considère ainsi comme essentiel pour la démocratie et les droits de l'homme une « bonne gestion des affaires publiques ». Celle-ci passe par une plus grande transparence des « institutions publiques et des procédures de décision » et une exemplarité des agents publics (3). Ces agents doivent être rendus responsables de leurs actes et sanctionnés très sévèrement en cas de manquement.

(1) APCE, « La corruption : une menace pour la prééminence du droit », résolution adoptée 05/2013 (2) Voir par exemple « Le regard des Français sur la représentation politique », sondage Harris Interactive pour l'émission « Place aux idées ». ― Enquête réalisée en ligne du 12 au 14 mars 2013 (3) Résolution de la Commission des droits de l'homme 2000/47, promotion et consolidation de la démocratie



3. A cet égard, la CNCDH estime, à l'appui de nombreuses études, que les atteintes à la probité publique et la grande délinquance économique sont aujourd'hui insuffisamment poursuivies et sanctionnées en France (4) . Comme l'ont montré de multiples travaux scientifiques (5), notamment ceux de Edwin Sutherland, fondateur de la sociologie criminelle américaine, la criminalité en « col blanc » est soumise, de facto, à une répression étatique moins sévère que la criminalité de droit commun. Compte tenu des moyens d'organisation, de dissuasion et de défense très importants dont, par définition, peuvent bénéficier les décideurs publics et économiques, la CNCDH reconnaît que cette forme de délinquance doit être soumise à des peines plus dissuasives, notamment au moyen de circonstances aggravantes relatives à la qualité de l'auteur de l'infraction, mais aussi à des dispositifs d'investigations renforcés.

(4) Voir notamment OCDE, « Rapport de phase 3 sur la mise en œuvre par la France de la convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption », octobre 2012. Selon le rapport annuel 2012 de l'organisation Transparency International, la France se situe seulement au 22e rang mondial mais surtout au 9e rang européen des Etats perçus comme les moins corrompus (5) Edwin Sutherland « White Collar Criminality », American sociological review, 1940, 5 (1), 1-12 ; E. Sutherland, « Is White Collar criminality a Crime ? », American Sociological Review, 1945, 10, p. 132-39 ; traduit et introduit par P. Lascoumes dans les cahiers de la sécurité intérieure, 1999, n° 36. P. Lascoumes, Une démocratie corruptible : arrangements, favoritisme et conflits d'intérêts, Seuil, La République des idées, 2011 ; Favoritisme et corruption à la française : petits arrangements avec la probité, Presses de Sciences Po, 2010



4. Toutefois, si la lutte contre les atteintes à la probité publique et la grande délinquance économique nécessite des outils juridiques et des moyens renforcés, il est nécessaire de garder une approche équilibrée. Comme l'affirme la Cour européenne des droits de l'homme, si « la défense de l'ordre et de la prévention des infractions pénales » telles que « le blanchiment de capitaux et les infractions pénales associées » sont des buts légitimes dans une société démocratique au sens de la Convention européenne des droits de l'homme, les moyens mis au service de ces buts ne doivent pas porter une atteinte disproportionnée aux droits et libertés fondamentaux (6). Les atteintes aux objectifs constitutionnels de justice fiscale et de lutte contre la fraude (7) doivent être sanctionnées et l'exercice des libertés et droits individuels ne saurait en rien excuser la fraude fiscale, ni en entraver la légitime répression (8). Cependant, la répression contre celle-ci ne doit pas avoir pour effet de « justifier, en matière de liberté, le recours à l'arbitraire » (9).

(6) Cour européenne des droits de l'homme, 6 décembre 2012, Michaud c. France, requête n° 12323/11 (7) Décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983, loi de finances pour 1984 ; voir également, « Le Conseil constitutionnel et le principe d'égalité devant l'impôt » (il manque une reference...). (8) Conseil constitutionnel, décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983, loi de finances pour 1984. (9) Cour européenne des droits de l'homme, 23 février 2012, Creanga c. Roumanie, requête n° 29226/03.



5. De la même manière, la transparence sur la situation des agents publics aujourd'hui proposée est un objectif parfaitement légitime et largement partagé dans les démocraties européennes, mais il ne doit pas justifier des atteintes disproportionnées aux droits de l'homme. Les libertés individuelles ont besoin du respect de la vie privée et ce serait une régression que de penser que tout doit être vu, que tout peut être dit. L'objectif de transparence ne doit pas courir le risque d'une hyper transparence ― c'est-à-dire un monde où la vie privée, la pudeur, la confidence seraient des valeurs oubliées.


Impératif de qualité de la loi et de cohérence des politiques en matière de probité publique


6. Les affaires récentes ne doivent pas occulter le fait que la France dispose d'un arsenal juridique développé et multiforme pour lutter contre les différentes atteintes à la probité. Notamment, il existe en France une tradition bien ancrée de légalité et d'impartialité de l'action publique ainsi qu'une forte culture déontologique de la fonction publique qui sont des garanties importantes contre les risques d'agissements illicites. Néanmoins, dans un contexte de valorisation du profit individuel et de dévalorisation du service public, des phénomènes récents comme l'internationalisation et la décentralisation des marchés publics, le rétrécissement du périmètre de l'Etat et le développement des phénomènes de pantouflage sont autant de sources potentielles d'atteinte à la probité de la vie publique et économique.
7. Certes l'ampleur et la nature des accusations portées à l'encontre du ministre du budget justifiaient une réponse forte et rapide des autorités publiques. Toutefois, les réformes ambitieuses de la justice économique et financière et de promotion de la probité publique annoncées par le Président de la République sont des sujets trop importants et trop complexes pour être traités dans l'urgence. La qualité de la loi suppose qu'elle ne soit pas instrumentalisée, au jour le jour, en fonction de l'actualité, mais qu'elle soit le produit d'une réflexion démocratique et d'une délibération éclairée dans l'espace public et au Parlement. La CNCDH considère qu'il aurait été intéressant de procéder à des comparaisons internationales et de faire un bilan approfondi des très nombreux lois et décrets adoptés sur le sujet depuis une vingtaine d'années (10) afin notamment d'en identifier les lacunes et les défaillances. Or, le Gouvernement a préféré répondre dans le feu de l'événement ― dont elle ne sous-estime pas l'importance en soi ― plutôt que prendre le temps de l'évaluation et de la réflexion. La CNCDH est opposée aux lois de « réaction » dictées par un fait divers, qui aboutissent à un empilement de dispositifs sans bilan d'ensemble et sans mesures de suivi. Une telle méthode est propice à l'inflation législative, constitue une menace pour la sécurité juridique, et plus généralement pour l'effectivité et la force de la loi.

(10) Depuis 1988, il y a eu quatorze lois et décrets concernant la probité, chacun de ces textes succédant à un scandale.



8. La précipitation avec laquelle ces projets de loi, déposés à l'Assemblée nationale moins d'un mois après les aveux du ministre du budget, ont été élaborés aboutit à un empilement peu lisible de dispositifs juridiques de sources diverses, voire à quelques incohérences. Elle conduit à la multiplication d'instances aux compétences concurrentes, a priori sans moyens supplémentaires, et parfois à l'adoption de mesures symboliques sans...

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