Avis sur le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines

 
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(Assemblée plénière - 27 mars 2014)

1. L'année 2013 a été marquée, en politique criminelle, par la remise de recommandations fortes pour lutter contre la surpopulation carcérale et pour prévenir la récidive, prônant un changement de cap voire une rupture radicale dans la représentation des peines en milieu ouvert, par une réponse différente à la question " Pourquoi punir dehors ? " (1). Ainsi, faut-il continuer à penser le milieu ouvert par rapport à la prison et plus précisément à son inefficacité ? Ou faut-il aller au-delà et envisager également le milieu ouvert par rapport au droit à la liberté ? Cette seconde perspective invite à penser le milieu ouvert en rappelant que toute restriction aux droits de l'homme, qui n'est pas strictement nécessaire, doit être exclue (2). En supprimant toute référence à la prison, elle permet d'écarter définitivement l'idée fausse, trop souvent véhiculée par les détracteurs d'un " soit disant angélisme pénal " (3), selon laquelle les peines ou mesures exécutées en milieu ouvert sont des faveurs. La réalité est tout autre : les suivis longs et stricts sont extrêmement contraignants et ressentis comme tels par les condamnés (4), à tel point que certains évoquent à ce sujet la " douleur de la probation " (5).
2. C'est dans ce contexte que la garde des sceaux a, le 9 octobre 2013, présenté un projet de loi en conseil des ministres. Par lettre du lendemain, elle a saisi la CNCDH en vue de l'examen de ce texte, qui est, comme l'indique son titre, " relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines ". L'exposé des motifs commence au demeurant par rappeler que " le Gouvernement a fait de la prévention de la récidive une des priorités de sa politique pénale et entend par la présente réforme renforcer la sécurité des Français ". A première vue, le nouveau texte semble s'inscrire dans une " litanie " de réformes relatives au traitement de la récidive qui se succèdent depuis 2005. Une loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a marqué un changement radical de cap en matière de récidive en introduisant subrepticement la notion de dangerosité (6). Débute l'ère d'une politique criminelle gouvernementale et législative de durcissement des peines et de renaissance des mesures de sûreté fondée sur la dangerosité plus que sur la culpabilité. Cette politique criminelle est confuse, complexe, brouillonne et bégayante ; elle est caractérisée par une série de lois (six en cinq ans) (7) censées répondre à l'émotion causée par des faits divers dramatiques. Elle est l'expression d'une " fuite en avant " à des fins démagogiques (8). La procédure d'urgence, qualifiée depuis la réforme constitutionnelle de 2008 de procédure accélérée, est systématiquement utilisée.
3. La CNCDH s'est inquiétée de l'utilisation excessive de cette procédure qui restreint considérablement le temps de réflexion et de maturation nécessaire au débat démocratique, et nuit par ricochet à la qualité de la loi (9). Elle ne peut que se réjouir de l'absence d'engagement par le Gouvernement d'une procédure accélérée dans le cadre de la présente réforme pénale, qui porte sur des sujets touchant aux libertés et droits fondamentaux. La CNCDH relève en outre qu'un débat parlementaire a eu lieu en amont de la rédaction du projet de loi, puisqu'une mission d'information de l'Assemblée nationale, présidée par Dominique Raimbourg et Sébastien Huyghe, a remis son rapport le 23 janvier 2013. L'objet premier de cette mission parlementaire était de réfléchir aux moyens d'en finir avec la surpopulation pénale ; la conclusion du rapport est résumée dans le titre choisi pour le rapport : " Penser la peine autrement " avec, à l'appui, 76 propositions (10).
4. La CNCDH a par ailleurs fermement soutenu " l'importance d'une politique pénale cohérente, stable et lisible, dont la qualité ne se mesure pas à son degré de réactivité aux faits divers ou aux circonstances du moment " (11). La méthode retenue dans le cadre de la préparation du projet de loi a eu pour ambition de rompre avec la précipitation et l'absence de réflexion de fond qui caractérisait les réformes antérieures intervenues en la matière, ce que la CNCDH ne peut que saluer. Une conférence de consensus sur la prévention de la récidive, à l'initiative de la garde des sceaux, s'est déroulée du mois de septembre 2012 au mois de février 2013. Cette méthode de travail était liée au souci de permettre d'aborder publiquement et en toute sérénité un sujet traité depuis dix ans dans l'émotion, par un flot de lois successives dont le message politique se limitait à un discours sur la dangerosité et au durcissement des peines. L'ambition de la conférence de consensus, à l'inverse, fut de favoriser un dialogue constructif avec toutes les composantes de la société pour éclairer durablement les politiques publiques à venir (12).
5. L'originalité de la méthode mérite d'y revenir. Un comité d'organisation de la conférence de consensus, présidé par Nicole Maestracci, a été installé par la ministre de la justice le 18 septembre 2012. Pendant cinq mois le comité d'organisation de la conférence de consensus, composé de vingt-cinq personnes, chercheurs et universitaires français et étrangers, élus locaux, représentants d'associations et professionnels judiciaires et pénitentiaires, a procédé à près de soixante auditions, dont celle de la CNCDH, et a reçu près de cent cinquante contributions. Ces auditions et contributions d'experts ont permis de constituer un fonds remarquable de données sur la récidive et, au-delà, sur des propositions et des expériences de terrain de prévention de la récidive.
6. Les 14 et 15 février 2013 s'est tenue la conférence de consensus proprement dite sous la présidence de Françoise Tulkens (13) au cours de laquelle 27 experts nouveaux, non entendus par le comité d'organisation, ont été auditionnés devant un public de près de 2 000 personnes. Le caractère public de ces deux journées d'auditions, assorties de dialogues avec les membres du jury, doit être salué. Le jury s'est ensuite retiré pour délibérer avant que douze recommandations ne soient remises à la garde des sceaux et rendues publiques le 20 février 2013 (14). Elles reposent sur un principe novateur, selon lequel une politique criminelle cohérente doit s'attacher à définir un système de sanctions efficaces (15). Le jury a " dès lors été amené à questionner l'efficacité de la peine de prison. Il considère qu'elle ne doit plus être la référence unique de l'échelle des peines, parce qu'il est apparu qu'elle ne garantit en l'état, que peu ou pas le non-renouvellement d'actes délinquants et qu'elle n'offre à la société qu'une sécurité provisoire " (16).
7. Après avoir été auditionnée par le comité d'organisation de la conférence de consensus, la CNCDH a souhaité, à sa propre initiative, présenter elle aussi des recommandations dans un avis du 21 février 2013 soutenant une approche globale pour la lutte contre la récidive (17). Avant d'être saisie du présent projet de loi, elle a donc déjà eu l'occasion de se prononcer sur ces problématiques.
8. Si l'on choisit de définir le consensus, qui suppose un pluralisme authentiquement vécu (18), comme un accord de la société sur des objets précis (telle notamment la prévention de la récidive), les conclusions des travaux ayant précédé l'élaboration du projet de loi, particulièrement collectifs dans leur élaboration, permettent de parler de consensus sur le changement de cap qu'impose la prévention de la récidive, ce consensus n'excluant pas que des questions demeurent en débat au point de parler à leur propos de dissensus (19).
9. L'économie générale du projet de loi montre que le Gouvernement, prenant ses distances avec les conclusions de la conférence de consensus, a manqué l'occasion d'engager une réforme d'envergure traduisant une vision politique d'ensemble, alors même que la longue préparation du texte lui avait donné " l'humus scientifique " pour justifier un changement radical de politique criminelle. La CNCDH ne peut, une fois de plus, que rappeler combien la complexification du droit s'explique par l'absence de réflexion d'ensemble et l'extrême segmentation des sujets traités nuisant à la cohérence de la matière pénale (20). Elle aurait donc souhaité fortement que le présent projet de loi traite, entre autres, également des longues peines et de leur aménagement, de la suppression du tribunal correctionnel pour mineurs et du réaménagement du régime des sanctions applicables aux mineurs, sans attendre la réforme annoncée de l'ordonnance du 2 février 1945.
10. La CNCDH regrette également très vivement le maintien dans le projet de loi de la rétention de sûreté, " peine après la peine " fondée sur la notion floue de dangerosité (21). Elle ne peut que réitérer sa ferme opposition à cette mesure qui rompt le lien de causalité entre la commission prouvée d'une infraction et la privation de liberté (22). Priver une personne de sa liberté pour une durée potentiellement illimitée à partir d'un diagnostic de dangerosité et d'un pronostic de récidive, par définition incertains, est de nature à violer les articles 3 et 7 de la CESDH (23). Dans ce sens, le Comité contre la torture des Nations unies (24) a demandé à la France d'abroger la rétention de sûreté qui est en violation flagrante avec le principe fondamental de la légalité en droit pénal, en raison de l'absence d'éléments matériels objectivement définissables et prévisibles et de l'absence de lien causal entre l'infraction et la sanction en jeu. Cette mesure, qui n'est dotée d'aucune limite temporelle, est également de nature à soulever des questions au titre de l'article 16 de la convention contre la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants (25). Très récemment, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a pour sa part invité à engager une réflexion sur le bien-fondé de la rétention de sûreté au regard des principes...

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