Avis sur le projet de loi « Égalité et citoyenneté »

 
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(Assemblée plénière - 7 juillet 2016 - adoption : 31 voix " pour ", deux voix " contre ", trois abstentions)

1. Dans son avis " Liberté, égalité, fraternité : rendre effectives les valeurs de la République " (1), la CNCDH notait que " les modèles français d'éducation, d'insertion sociale, d'intégration, ou de politique de la ville, qui ont prévalu jusqu'à présent, [peinaient] à conférer [aux] valeurs fondamentales [de la République] une réalisation concrète pour l'ensemble de ceux qui vivent en France. Se construisent en effet des frontières intérieures symboliques, entre les différentes composantes de la société, dont l'édification est aussi le fait des catégories sociales qui par des mécanismes d'évitement contribuent à alimenter un phénomène de " ghettoïsation par le haut " (2). Ces frontières intérieures rendent difficile actuellement toute construction d'une société commune. Ainsi, les personnes vivant dans des quartiers dits populaires, en particulier les descendants d'immigrés, Français ayant grandi en France, ayant fait leurs études dans l'école de la République, et fondé un foyer sur le sol français, restent encore, trop souvent, perçus comme des Français illégitimes et peinent à trouver leur place dans la société ". La CNCDH invitait alors les autorités publiques à " s'interroger sur les manières dont ces valeurs peuvent se traduire en pratiques : comment donner corps aux valeurs de la République pour construire une société commune ? "
2. Le projet de loi " Égalité et citoyenneté " a pour objectif affiché de répondre à cette invitation. L'exposé des motifs précise en effet que " le Gouvernement a estimé que la réaffirmation et le rassemblement autour des valeurs de la République constituait un objectif impérieux, et que cet objectif ne pourrait être atteint que si ces valeurs parvenaient à s'incarner dans le quotidien de tous nos compatriotes. C'est à travers une " République en actes ", une République qui se manifeste concrètement dans le quotidien des Français, que celle-ci retrouvera sa puissance fédératrice. […] L'objet du présent texte n'a donc pas vocation à rassembler l'ensemble des réponses de la " République en actes ", mais vise à les compléter, de façon ciblée et transversale, là où une inscription dans la loi était indispensable ou de nature à renforcer l'action de l'État ". Présenté par le Gouvernement comme le dernier grand texte du quinquennat, le projet de loi, porté par le ministre de la Ville, la ministre du Logement et la secrétaire d'État à l'Égalité réelle, se veut une réponse législative à " l'apartheid territorial, social et ethnique " dénoncé par le Premier ministre. La CNCDH ne peut que se réjouir de cette ambition. Elle regrette cependant de ne pas avoir été saisie par le Gouvernement pour avis, alors que de nombreuses dispositions du projet de loi entrent dans le champ de ses missions. Elle s'est donc autosaisie.
3. Dans le présent avis, la CNCDH s'attache à formuler un certain nombre de remarques et recommandations sur les dispositions du projet de loi relatives à " la citoyenneté et l'émancipation des jeunes " (titre I) et " pour l'égalité réelle " (titre III). Le titre II, consacré à " la mixité sociale et à l'égalité des chances dans l'habitat ", fait l'objet d'un avis distinct adopté à l'unanimité le 16 juin 2016 : " Logement : un droit pour tous ? " Permettre un accès effectif et non discriminatoire au logement (3). Dans cet avis, la CNCDH considère que nombre de dispositions du projet de loi constituent une réelle avancée pour accroitre l'effectivité du droit en vigueur, bien que certaines d'entre elles puissent encore être améliorées.
4. Sur les titres I et III, dans le présent avis, la CNCDH entend formuler à titre liminaire quelques remarques générales :

- l'étude d'impact relative à ces deux titres est de moindre qualité que celle se rapportant au titre II, ce qui nuit à l'évaluation du projet. Or ces études sont d'autant plus nécessaires que la procédure accélérée ne permet qu'une seule lecture devant chaque Assemblée.
- Par ailleurs, il est regrettable que les mesures phares des titres I et III aient été retirées du texte initial, pour rejoindre deux autres projets de loi en cours d'adoption (4). En conséquence, le projet de loi " Égalité et citoyenneté " perd en cohérence et en lisibilité.
- De façon générale, le processus d'élaboration du texte n'est pas satisfaisant, un déficit de consultation en amont est patent. Si le ministère de la Ville a invité acteurs associatifs et citoyens à participer à la réflexion grâce à deux consultations numériques, organisées en mars et mai 2016, des questions se posent cependant quant au calendrier et à la méthodologie adoptée.
- Enfin, le projet de loi, en dépit de quelques mesures qui tendent à faire des citoyens de véritables acteurs des politiques publiques (5), demeure à bien des égards bureaucratique et vertical.

5. La CNCDH formule, dans le présent avis, un certain nombre de remarques et de recommandations sur les principales dispositions prévues par le texte. Cet avis porte sur la version du projet de loi issue des travaux de la commission parlementaire spéciale " chargée d'examiner le projet de loi Égalité et citoyenneté ", qui a considérablement enrichi le texte initial.

I. - Émancipation des jeunes, citoyenneté et participation

6. À titre préliminaire, la Commission s'étonne de ce qu'un projet de loi intitulé " Égalité et citoyenneté " omette la question, pourtant centrale, de la citoyenneté politique. Ainsi, le sujet de la participation des étrangers aux élections locales, qui aurait pu être intégré dans une révision constitutionnelle, a été écarté. De même, la question de l'exercice du droit de vote des personnes en situation de handicap est un impensé de la loi alors même que le code électoral, dans son article 5, autorise une rupture d'égalité entre citoyens français. En permettant à un juge de supprimer le droit de vote d'une personne protégée, cette disposition introduit en effet une discrimination contraire aux engagements internationaux souscrits par la France au titre de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées. En définitive, l'approche exclusivement sociale de la notion de citoyenneté, promue par un projet de loi qui n'aborde pas celle de citoyenneté électorale, tend à vider de son sens la notion globale de citoyenneté, pourtant indissociable d'un projet démocratique fort.

A. - Mesures relatives à l'engagement
1. La réserve civique (articles 1er à 7)

7. Le projet de loi propose de favoriser l'engagement volontaire des citoyens. À cette fin, son article 1er instaure une " réserve civique [offrant] à toute personne volontaire la possibilité de servir les valeurs de la République en s'engageant, à titre bénévole et occasionnel, sur des projets d'intérêt général ". Le Président de la République a inscrit le projet de création de cette réserve civique dans le prolongement de " l'esprit du 11 janvier ", afin de " conférer à ces valeurs fondamentales une réalisation concrète pour l'ensemble des Français " (6). La forte mobilisation et l'ampleur des manifestations qui ont suivi les attentats de janvier 2015 ont en effet témoigné " d'une adhésion renouvelée aux valeurs de la République, mais aussi d'une prise de conscience des devoirs du peuple français à leur égard, interpellant la responsabilité de chaque citoyen " (7). La création de cette réserve civique entend donc " permettre et encourager l'engagement de la société dans son ensemble et de tous les citoyens au profit de missions de service public et d'intérêt général, pour répondre aux tentatives obscurantistes en créant les conditions du renforcement de la cohésion nationale autour des valeurs communes de liberté, d'égalité et de fraternité " (8).
8. La CNCDH salue la volonté du Gouvernement de travailler à la mise en œuvre concrète des valeurs républicaines et d'encourager le développement d'actions permettant à tous ceux qui le souhaitent de s'engager. Par ailleurs, la réserve civique peut conduire à mobiliser des personnes qui ne se tourneraient pas spontanément vers le bénévolat associatif, et former ainsi le point de départ d'un parcours bénévole pouvant conduire le réserviste vers un engagement durable dans une association (9). On constate en effet, depuis quelques années, que le modèle traditionnel de l'engagement militant d'une vie s'efface, au profit d'investissements plus ponctuels en faveur de causes bien identifiées, sans contrainte excessive dans la durée. L'enjeu crucial aujourd'hui réside donc dans la capacité à stabiliser les bénévoles dans un engagement durable qui, seul, permet un travail en profondeur (10). La réserve civique peut contribuer à diffuser une telle culture, et participer ainsi à la consolidation du bénévolat. Le dispositif gagnerait toutefois à être renforcé, et le texte du projet de loi appelle plusieurs remarques.
9. La CNCDH regrette, d'abord, que la définition de l'autorité chargée de la gestion de la réserve ait été renvoyée au pouvoir règlementaire. Il aurait été souhaitable de compléter l'étude d'impact afin de préciser les intentions du Gouvernement en la matière, ou au moins de préciser les options susceptibles d'être retenues quant à la définition de cette autorité et de ses éventuelles déclinaisons à l'échelle locale (il semble en effet pertinent de prévoir un échelon local de gestion de la réserve civique) (11).
10. La CNCDH entend, ensuite, souligner ensuite l'absence, dans le projet de loi, de dispositions relatives à la formation des réservistes. Cette formation est essentielle pour assurer la bonne exécution des missions confiées au réserviste, dont certaines peuvent être délicates. S'agissant par exemple de ceux appelés à intervenir en milieu scolaire, un travail en amont avec les équipes éducatives de l'établissement, afin de préparer l'intervention, est primordial. Or actuellement rien de tel n'est prévu. Cela est d'autant plus étonnant que les associations autorisées à...

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