Avis sur le projet de loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme

(Assemblée plénière - 25 septembre 2014)

1. Le 9 juillet 2014, un projet de loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme a été adopté en conseil des ministres. Ce nouveau texte intervient dans un contexte extrêmement inquiétant où un nombre grandissant de jeunes Français quittent le territoire de la République pour partir à l'étranger se former ou combattre dans des conflits armés au sein de groupements terroristes, bien souvent avant de revenir " aguerris " en France (1). Si ces comportements présentent un risque réel et impliquent la plus grande vigilance des pouvoirs publics, l'extrême complexité de ce phénomène doit néanmoins être soulignée (2). Certains ont pu partir par endoctrinement, par embrigadement ou par " idéalisme irréfléchi " sans vouloir passer à l'acte. D'autres ont pu, au retour, renoncer à toute action terroriste à l'épreuve des atrocités vécues. La grande diversité de ces situations conduit la CNCDH à mettre en garde contre toute approche trop simpliste ou réductrice du phénomène. Il convient absolument d'éviter tout processus d'étiquetage précoce et auto-réalisateur. Pour autant, la CNCDH partage pleinement les craintes du Gouvernement et ne peut que soutenir et encourager la mise en œuvre d'une politique d'envergure de prévention et de répression des actes terroristes (3). Si elle approuve sans naïveté la nécessité de mesures dissuasives en cette matière, elle considère également, et surtout, que le phénomène décrit plus haut doit être combattu par des mécanismes de prévention sociale et une politique interministérielle ambitieuse de " main tendue ", en particulier en milieu scolaire, dans les quartiers " ghettoïsés " et dans les établissements pénitentiaires où trop de jeunes ou de moins jeunes ont la conviction d'être sans avenir et sans espérance.
2. Le projet de loi, dont plusieurs dispositions sont relatives au droit de l'internet, a indéniablement le mérite de prendre acte d'une évolution sociétale majeure déjà relevée par le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l'homme : " internet est aujourd'hui devenu l'un des principaux moyens d'exercice par les individus de leur droit à la liberté d'expression et d'information " (4). Cependant, l'étude d'impact établit un constat alarmant : " Internet constitue aujourd'hui le vecteur principal de la propagande, du recrutement et de l'incitation au terrorisme " (5). Cette utilisation néfaste du cyberespace par des individus ou groupes rattachés au terrorisme (6) impose la définition de nouvelles stratégies et moyens de lutte destinés à empêcher que la liberté d'expression ne dégénère en apologie du terrorisme ou en appel à celui-ci. Pour la CNCDH, une réflexion générale portant sur l'internet et les droits fondamentaux (7) ainsi que sur l'éventuelle définition d'un " ordre public numérique " doit être engagée (8). La Cour de Strasbourg n'a-t-elle pas énoncé en ce sens que " l'internet est certes un outil d'information et de communication qui se distingue particulièrement de la presse écrite, notamment quant à sa capacité à emmagasiner et diffuser l'information. Ce réseau électronique, desservant des milliards d'usagers partout dans le monde, n'est pas et ne sera peut-être jamais soumis aux mêmes règles et ni au même contrôle. Assurément, les communications en ligne et leur contenu risquent bien plus que la presse de porter atteinte à l'exercice et à la jouissance des droits et libertés fondamentaux " (9). Plusieurs dispositions du projet de loi répondent à cette inquiétude. La CNCDH en partage la philosophie, même si elle émettra des réserves sur certaines parties du projet qui lui paraissent pouvoir être améliorées dans le sens d'une meilleure garantie des droits et libertés fondamentaux.
3. Par ailleurs, le Gouvernement a, le 9 juillet 2014, engagé la procédure accélérée sur le projet de loi précité. Aussi, la CNCDH ne peut-elle que rappeler une nouvelle fois sa ferme opposition à la mise en œuvre de cette procédure dans une matière aussi sensible pour les droits et libertés que la lutte contre le terrorisme (10). En effet, la procédure accélérée ne permet pas un fonctionnement normal du Parlement, dès lors qu'elle restreint considérablement le temps de réflexion et de maturation nécessaire au débat démocratique, et nuit par ricochet à la qualité de la loi (11). Elle présente certes un intérêt dans des circonstances exceptionnelles justifiant l'adoption d'une loi en urgence, mais de nombreux textes dont le caractère urgent n'est pas avéré et portant sur des sujets touchant aux droits et libertés fondamentaux sont adoptés selon cette procédure (12). A ce propos, il convient de préciser que le présent projet de loi a été élaboré dans le contexte de la récente affaire Nemmouche et moins de deux ans après une loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 sur la sécurité et la lutte contre le terrorisme. Une urgence qui étonne d'autant plus qu'au lendemain de l'affaire Merah, survenue au mois de mars 2012, il est rapidement apparu que certains jeunes, acquis aux idées d'un islamisme radical, quittaient la France pour s'entraîner à l'étranger au maniement des armes avec le projet de revenir commettre des infractions sur le territoire français. Il aura donc fallu près de deux ans au Gouvernement pour réaliser l'urgence d'une réforme qui aurait pu se faire dans le cadre de celle de décembre 2012, dont plusieurs dispositions abordaient déjà cette question (13). La CNCDH ne peut que déplorer cette prolifération de textes législatifs, relevant davantage de l'opportunité politique que du travail législatif réfléchi, et rendant le droit imprécis, voire indéchiffrable et contradictoire, pour les professionnels du droit et a fortiori pour le simple citoyen (14). S'agissant plus précisément de la législation récente relative au terrorisme, la doctrine la plus autorisée a relevé ses faiblesses rédactionnelles, sources d'ambigüités et de redondances (15). Dans ces conditions, la CNCDH rappelle l'importance d'une politique pénale réfléchie, cohérente, stable et lisible, dont la qualité ne se mesure pas à son degré de réactivité aux faits divers ou aux circonstances du moment (16). L'empilement des réformes dans les domaines sécuritaire et pénal (17) révèle malheureusement l'extrême segmentation des sujets traités et, trop souvent, une absence de réflexion d'ensemble (18).
4. La CNCDH constate, une fois de plus, que l'élaboration à un rythme effréné de projets de loi ne permet pas une évaluation complète et rigoureuse du droit en vigueur, de manière à ce que soit dressé un bilan de la pertinence et de l'efficacité des mesures existantes (19). Depuis la révision constitutionnelle de 2008, ces textes doivent en effet être accompagnés d'une étude dite d'impact " définiss[ant] les objectifs poursuivis par le projet de loi, recens[ant] les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et expos[ant] les motifs du recours à une nouvelle législation " (20). La CNCDH insiste sur l'importance qu'elle attache à cette évaluation en relevant la pauvreté de l'étude d'impact accompagnant le projet de loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme. Ce document, qui ne comprend que peu d'éléments chiffrés, n'aborde jamais les incidences des nouvelles mesures sur l'organisation et le fonctionnement des juridictions administratives et judiciaires (21). Ces lacunes s'expliquent vraisemblablement par le fait que l'élaboration du projet de loi a été pilotée principalement par le ministère de l'intérieur, à l'instar des précédentes réformes intervenues en la matière. S'agissant de textes modifiant le code pénal et le code de procédure pénale, et de nature à restreindre certains droits et libertés fondamentaux, il eût été souhaitable qu'ils soient portés par le ministre de la justice, ou au moins en étroite collaboration avec lui.
5. La procédure accélérée est d'autant plus inadaptée en l'espèce que le consensus dont fait l'objet la lutte contre le terrorisme nuit à un débat de qualité : tout se passe comme si la simple invocation d'une plus grande efficacité de la lutte contre le terrorisme pouvait justifier l'adoption, sans aucune discussion, de mesures attentatoires aux libertés (22). Dans le contexte actuel marqué par des années de dérive sécuritaire (23), la CNCDH se doit de réaffirmer avec force que les Etats ne sauraient prendre, au nom de la lutte contre le terrorisme, n'importe quelle mesure jugée par eux appropriée, dès lors que cela aboutirait à saper, voire détruire, la démocratie au motif de la défendre (24). Cet effort constant pour " raisonner la raison d'Etat " (25) ne doit pas faire oublier que c'est " dans le cadre du droit, du droit international comme du droit constitutionnel, que la nécessaire lutte contre le terrorisme doit être menée. Faute de quoi les démocraties ruineraient les principes qui font leur force " (26). La lutte contre le terrorisme n'autorise pas tout. La plus grande victoire du terrorisme serait de mettre en péril l'Etat de droit (27). A cet égard, la CNCDH ne peut que regretter qu'un certain nombre de dispositions du projet de loi fassent basculer dans le champ de la police administrative des mesures normalement répressives devant être entourées de toutes garanties relatives à la procédure pénale (28). Elle déplore également l'extension du domaine des régimes procéduraux dérogatoires.
6. Enfin, en raison de cette procédure accélérée, la CNCDH n'a pu remplir de manière efficace sa mission consultative de gardienne des droits et libertés fondamentaux, qui implique de pouvoir éclairer les deux assemblées en temps utile. Elle a été contrainte de s'autosaisir dans l'urgence, alors même que le projet de loi avait déjà été délibéré en conseil des ministres et n'a pu, dans un premier temps, que formuler des remarques sur ce texte par le biais d'une note de la présidente adressée au ministre de l'intérieur, ainsi qu'aux deux commissions concernées. Les...