Avis sur la refondation de l'enquête pénale (1)

Court:COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L'HOMME
Jurisdiction:France
Official gazette publication:JORF n°0108 du 10 mai 2014
Publication Date:10 mai 2014
Record Number:JORFTEXT000028910844



(Assemblée plénière - 25 avril 2014)


1. Plusieurs lois se sont succédé ces dernières années en matière d'enquête pénale, la plus emblématique étant sans doute celle du 14 avril 2011 relative à la garde à vue (2). Le travail législatif s'est d'ailleurs récemment poursuivi avec l'adoption d'une loi sur la géolocalisation (3) et se poursuit encore actuellement avec le dépôt d'un projet de loi relatif à la transposition de la directive du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales (4), alors même que la garde des sceaux a confié à M. Jacques Beaume, procureur général près la cour d'appel de Lyon, une mission de réflexion sur l'enquête pénale. Cela révèle une approche disparate, segmentée des problématiques relatives à la phase d'enquête dont les réformes, qui interviennent au gré de l'arrivée à échéance des dates de transposition des directives et des évolutions des jurisprudences européenne et constitutionnelle (5), paraissent souvent inabouties, voire insuffisantes (6). Il en découle une complexification des dispositions du code de procédure pénale, dont la « perte de cohérence » a été dénoncée dans le cadre d'un colloque organisé sous l'égide de la Cour de cassation (7). Dans ces conditions, la CNCDH ne peut que soutenir l'intervention d'une réforme d'envergure de l'enquête pénale traduisant une vision politique d'ensemble et donc appeler à un travail législatif ambitieux et réfléchi (8).
2. La matière scientifique est extrêmement riche en ce domaine. La mise en état des affaires pénales a en effet donné lieu à des rapports qui ont incontestablement fait date. A la fin des années 40, la commission Donnedieu de Vabres proposait déjà une réforme globale de l'instruction préparatoire (9) non sans avoir constaté que le principe de la séparation de la poursuite et de l'instruction n'était de fait pas respecté dans la mesure où le procureur, en disposant d'un rang supérieur dans la hiérarchie judiciaire, avait à l'époque la haute main sur l'instruction. De surcroît, le juge d'instruction, alors dépourvu de pouvoir sur la police judiciaire, et gêné par le caractère contradictoire de l'information, ne disposait pas de liberté d'action. Ainsi que le précise utilement Pierre Couvrat, la commission envisageait une inversion des rôles ou plutôt un glissement des fonctions. Elle posait un nouveau principe, celui de la séparation des fonctions d'inquisition ou d'information et des fonctions purement juridictionnelles, police et parquet d'un côté, juge de l'autre (10). Le procureur de la République voyait donc ses fonctions renforcées en étant à la fois agent de la poursuite et agent de l'information. Pour sa part, le juge d'instruction perdait son pouvoir d'instruction mais conservait son pouvoir juridictionnel en devenant « juge de l'instruction », d'une instruction opérée par le parquet. Ce « juge de l'instruction » aurait été appelé à régler toutes les situations contentieuses pouvant se manifester de l'ouverture à la clôture de l'instruction. La commission Donnedieu de Vabres était consciente que, pour pouvoir jouer ce rôle, il fallait que le « juge de l'instruction » soit au même niveau hiérarchique que le procureur de la République et au-dessus de ses substituts. Le « juge de l'instruction » devait être placé dans une position d'arbitre. Certains ont immédiatement fait valoir que, limité à son rôle d'arbitre, le juge de l'instruction serait largement inoccupé dans les petites juridictions. D'autres, à l'inverse, ont soulevé le risque que le « juge de l'instruction » soit l'objet de contestations continuelles de la part des parties. Pour certains, enfin, le « juge de l'instruction » se trouverait démuni face à « la dictature policière » (11) . Le rapport Donnedieu de Vabres nourrit de vifs débats en doctrine et dans les milieux judiciaires, il ne fit pas consensus, principalement sur la suppression du juge d'instruction. Comme l'indique Marguerite Arnal dans sa thèse : « C'est sur l'instruction qu'a porté l'ardeur révolutionnaire des rédacteurs du projet Donnedieu de Vabres » (12). N'est-ce pas aussi sur l'instruction qu'a portée « l'ardeur révolutionnaire » du comité Léger dont le rapport fut remis au Président de la République le 1er septembre 2009 (13) ?
3. Un autre célèbre rapport a été remis, en 1991, au garde des sceaux, celui de la commission « justice pénale et droits de l'homme », présidée par Mireille Delmas-Marty (14). Cette dernière, au terme de deux ans de travail soutenu, n'a pas souhaité proposer un nouveau code de procédure pénale « clés en main » mais elle a jeté les fondements des principes directeurs de la procédure pénale à l'origine de l'article préliminaire du code de procédure pénale introduit par la loi du 15 juin 2000 (15). Le rapport Delmas-Marty présente ensuite les conditions préalables et incontournables de la suppression du juge d'instruction et d'une nouvelle manière de penser et d'organiser la mise en état des affaires pénales.
4. Le rapport Léger emprunte beaucoup au rapport Donnedieu de Vabres et un peu au rapport Delmas-Marty sans offrir la cohérence nécessaire à un procès pénal qui se doit de garantir des droits fondamentaux (16). Ni dans le rapport Donnedieu de Vabres ― mais à sa décharge il fut rédigé en 1949, avant même que la Convention européenne des droits de l'homme ne fût signée ―, ni dans le rapport Léger, le souci du respect des droits fondamentaux n'est premier. On sent dans le rapport Donnedieu de Vabres comme dans le rapport Léger un désir d'efficacité du système procédural alors que le rapport Delmas-Marty est centré sur une protection renforcée des libertés individuelles, sur une mise en harmonie avec les règles européennes et internationales et sur une recherche d'équilibre pour rendre le procès pénal équitable. Cependant, le point commun majeur entre ces trois rapports est le constat que, d'une part, la séparation de la poursuite et de l'instruction ne se justifie plus et que, d'autre part, le juge d'instruction cumule des fonctions qui apparaissent incompatibles. Là s'arrêtent les convergences car les réponses au constat sont radicalement différentes dans le rapport Delmas-Marty et dans les rapports Donnedieu de Vabres et Léger. En quelques mots, pour la commission Delmas-Marty, la suppression du juge d'instruction n'est envisageable qu'à deux conditions incontournables : un ministère public nouveau qui ne serait plus le ministère public d'aujourd'hui dans les mains du pouvoir exécutif, et un juge de la mise en état qui serait beaucoup plus que le juge de l'instruction du rapport Donnedieu de Vabres ou le juge de l'enquête et des libertés du rapport Léger. Il serait un juge des libertés, aux compétences élargies et au statut redéfini.
5. Si, à ce jour, la suppression du juge d'instruction n'est guère envisagée, un grand nombre de questions évoquées dans les rapports précités se répercute sur la phase d'enquête, qui n'a pas connu les mêmes évolutions que l'instruction préparatoire (17). L'enquête pénale, contrairement à l'instruction, souffre d'un réel déficit en termes de respect du principe du contradictoire et des droits de la défense, auquel il doit être impérativement remédié en raison notamment des exigences posées par la Cour européenne des droits de l'homme, au regard des articles 5 et 6 de la CESDH (18). Par ailleurs, la construction progressive d'un droit pénal de l'Union européenne au lendemain du Traité de Lisbonne ne doit pas être négligée (19). Par une résolution du 24 novembre 2009, le Conseil de l'Union européenne a en effet adopté la « feuille de route visant à renforcer les droits procéduraux des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales » (20). Les motivations sous-jacentes à cette initiative sont bien présentées dans les considérants du texte. D'une part, il faut reconnaître que la Convention européenne des droits de l'homme « constitue la base commune de la protection des droits des suspects et des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales » et qu'elle « constitue un fondement important permettant aux Etats membres de nourrir et de renforcer la confiance réciproque dans leurs systèmes judiciaires pénaux ». D'autre part, on admet que « l'Union européenne pourrait agir davantage afin d'assurer une mise en œuvre et un respect complets des normes énoncées par la Convention, et, le cas échéant, de veiller à une application cohérente des normes applicables et de relever le niveau des normes existantes ». Ce constat novateur se fonde sur l'accroissement du nombre de personnes impliquées dans des procédures pénales engagées dans un Etat membre autre que celui de leur résidence, comme conséquence de l'ouverture des frontières : en faveur de ces individus, il s'agit d'assurer la sauvegarde du droit à un procès équitable. La conclusion qui s'impose est donc qu'« afin de renforcer la confiance mutuelle au sein de l'Union européenne, il importe qu'en complément de la Convention il existe des normes de l'Union européenne relatives à la protection des droits procéduraux qui soient dûment mises en œuvre et appliquées au sein des Etats membres ». Partant, le Conseil de l'Union européenne a proposé une série de mesures visant à renforcer les garanties procédurales des suspects et des personnes poursuivies (21). Ces mesures ont été reprises par le programme de Stockholm (point 2.4) (22) avant d'être déclinées dans plusieurs directives (23). Contre une compréhension trop hâtive de l'exigence de transposition des directives, s'il devait s'avérer que certaines dispositions ne respectent pas le droit fondamental à un procès équitable (24), la CNCDH rappelle qu'à la vigilance classique de la Cour européenne des droits de l'homme s'ajoute désormais le contrôle de la Cour de justice de l'UE précisément appelée à s'assurer de la conformité de ce droit dérivé à la Charte des droits fondamentaux entrée en vigueur, à l'instar du Traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009 (25).
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