Avis sur le suivi de l'état d'urgence et les mesures antiterroristes de la loi du 21 juillet 2016

 
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(Assemblée plénière - 26 janvier 2017 - adoption : unanimité, quatre abstentions)

1. Depuis l'instauration, au lendemain des attentats qui ont endeuillé la France, de l'état d'urgence par le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 (1), la CNCDH s'est exprimée à plusieurs reprises (2), à l'appel initialement de la commission des lois de l'Assemblée nationale (3) puis de sa propre initiative. Ce faisant, elle s'est efforcée d'alerter les pouvoirs publics sur les dangers que faisait courir pour les droits de l'homme l'inscription dans la durée de ce régime d'exception, et sur les conséquences néfastes de celui-ci du point de vue de la cohésion nationale. Il y a à peine un mois, la CNCDH a, à nouveau, pris la parole pour affirmer son opposition à la prolongation de sept mois réclamée par le Gouvernement (4).
2. La difficulté éprouvée par la CNCDH et les divers acteurs mobilisés en France et en Europe à être entendus sur la question tient sans doute pour partie au fait que l'expérience de mise en œuvre prolongée de l'état d'urgence que nous traversons est marquée par un curieux paradoxe. D'un côté, ce régime d'exception peut, du point de vue de son incidence sur la vie quotidienne de la très grande majorité de la population du pays, se présenter sous une apparence bégnine, voire neutre, en particulier dans la phase actuelle d'essoufflement des mesures prises en son nom (5). Ainsi, auditionné par la CNCDH (6), M. Dominique Raimbourg, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, a-t-il pu se féliciter de la maturité de la réaction du corps social - et notamment des représentants des grandes confessions religieuses - après les attentats de 2015 et de 2016, qu'illustre également selon lui un usage en définitive mesuré de la part de l'administration des prérogatives exceptionnelles que lui reconnaît la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
3. D'un autre côté, les diverses publications sur le sujet et les auditions conduites par la CNCDH rendent compte de ce que les logiques préventives qui sous-tendent le dispositif de l'état d'urgence diffusent bien au-delà des mesures qui s'y rattachent juridiquement, au point d'agir comme une lame de fond qui bouscule silencieusement les équilibres régissant les rapports entre le citoyen et la puissance publique, menaçant l'édifice démocratique tout entier. Rares sont aujourd'hui les domaines de la vie sociale dans lesquels la primauté des impératifs de sécurité publique sur l'exercice des libertés publiques ne prête pas à discussion. Dans ces conditions, la prorogation désormais quasiment mécanique de ce régime fait courir le risque, pour la société française, de l'accoutumance (7). Celle-ci est particulièrement sensible lors des phases de prorogation de l'état d'urgence. Comme l'ont souligné des auteurs, la comparaison entre les discussions parlementaires ayant précédé l'adoption de la loi de 1955 et celles qui se sont tenues en 2015-2016 sur l'état d'urgence, montre "à quel point la tradition républicaine a cédé du terrain dans la défense des libertés : des entorses jugées inadmissibles hier ne choquent plus aujourd'hui, alors même que l'on communie sans cesse dans l'exaltation de l'Etat de droit et de la constitutionnalisation des libertés " (8).
4. C'est pour expliciter davantage les dangers de la poursuite de ce régime de crise que la CNCDH s'exprime à nouveau sur le sujet, alors que le pays s'apprête à connaître l'état d'urgence le plus long de son histoire et que, pour la première fois, des élections de premier plan (9) se tiendront pendant que l'exécutif bénéficie de ces pouvoirs de crise. Elle entend, chemin faisant, poser des jalons pour une refonte du dispositif de l'état d'urgence, tant le régime actuel confère à l'administration un pouvoir qui confine à l'arbitraire, incompatible avec les exigences, même adaptées en période de crise, de l'Etat de droit. Elle le fera d'abord en exposant les évolutions que ce régime a connues, au fil des textes adoptés et des décisions juridictionnelles rendues durant la période, relativement à sa portée et au contenu des mesures qu'il autorise (I). Elle le fera ensuite en confrontant les résultats attribués par les autorités à l'état d'urgence aux conséquences qu'il emporte du point de vue des droits fondamentaux et des conditions du vivre ensemble (II). Enfin, elle analysera les effets d'escalade symétrique qui caractérisent les rapports entre le droit de l'état d'urgence et le droit antiterroriste (III), en étudiant le contenu des mesures prises au titre de lutte contre le terrorisme dans le domaine pénitentiaire par la loi du 21 juillet 2016.

Mesures administratives prises en application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955

MESURES
DU 14 NOVEMBRE 2015
AU 18 JUILLET 2016
DU 22 JUILLET 2016
AU 21 DÉCEMBRE 2016
DU 22 DÉCEMBRE 2016
AU 12 JANVIER 2017
Perquisitions à domicile de jour et de nuit
3 594
591
15
Assignation à résidence
554
93
63
Interdiction de séjour
540
31
17
Institution de zones de protection ou de sécurité
nd (10)
22
10
Interdiction de manifester
nd
23
0
Fermeture provisoire de salles de spectacle, débits de boissons et lieux de réunion
4
13
1
Dissolution d'association ou de groupements
0
nd
nd
Remise d'armes
nd
4
0
Interruption de sites Internet
0
nd
nd
Contrôle d'identité, fouilles de bagages et de véhicules
nd
1 974
253

Source des données : ministère de l'intérieur.

Suivi judiciaire des mesures prises pendant l'état d'urgence

AU 12 JUILLET 2016
AU 21 DÉCEMBRE 2016
AU 10 JANVIER 2017
Suites judiciaires en cas de non-respect des mesures de l'état d'urgence
Nombre d'affaires
58
13
0
Nombre d'auteurs
63
13
0
Nombre de garde à vue
50
10
0
Classement sans suite
6
nd
nd
Procédures alternatives
9
nd
nd
Poursuites
37
nd
nd
Peines prononcée
20
4
0
AU 21 JUIN 2016
AU 21 DÉCEMBRE 2016
AU 10 JANVIER 2017
Suites judiciaires des perquisitions administratives conduites pendant l'état d'urgence
Nombre de perquisitions administratives
3 033
386
8
Perquisitions ayant abouti à une procédure judiciaire
597
67
0
Infractions relevés
597
67
0
Classement sans suite
12
nd
nd
Saisie informatique
nd
72
1
Procédures alternatives
23
nd
nd
Poursuites
218
21
0
Peines prononcée
67
8
0

Source des données : ministère de la Justice

Contentieux des mesures prises sur le fondement la loi du 3 avril 1955, au 4 janvier 2017

Assignation à résidence
Tribunaux administratifs
Cours Administratives d'Appel
Conseil d'Etat
Procédures d'urgences
Recours au fond
Procédures d'urgences
Recours au fond
232 référés
151 recours
16 appels
11 confirmations
5 solutions
Infirmées
11 dossiers à juger
60 procédures d'urgence
Aucun dossier de fond n'a été jugé par le Conseil d'Etat.
Désistements
3
11
1 désistement
5 confirmations de la suspension totale
4 confirmations de la suspension partielle
17 non lieux
33 rejets du référé
Non-lieux
24
6
Rejets
176
106
Satisfactions partielles
12
3
Satisfactions totales
17
24
Perquisitions
Recours au fond
35 recours jugés/30 dossiers à juger
Désistements
9 appels enregistrés
Non-lieux
Rejets
18
Satisfactions partielles ou
totales
17
Autorisation pour exploitation des données saisies lors d'une perquisition
Désistements
1
5 appels formés
4 confirmations d'autorisation
1 confirmation de refus
Non-lieux
Rejets
10
Satisfactions partielles
1
Satisfactions totales
86
Autres mesures
Procédure d'urgence
Recours au fond
Procédure d'urgence
Recours au fond
58 référés
53 recours
43 dossiers à juger
5 procédures d'urgence
Désistements
1
5 appels formés
1 suspension totale de la mesure
4 rejets du référé
Non-lieux
6
Rejets
30
24
Satisfaction. partielle
3
9
Satisfactions totales
18
20

I. - Les appréciations de la CNCDH sur l'état du droit résultant de 14 mois de mise en œuvre de pouvoirs exceptionnels
A. - Des pouvoirs exceptionnels encore augmentés par les lois de prorogation de l'état d'urgence

5. Il faut faire le récit des tribulations de l'état d'urgence pour tenter de comprendre comment la France s'est installée durablement dans un régime de crise dont le caractère temporaire ne cessait, dans le même temps, d'être rappelé par les responsables politiques, le Conseil constitutionnel (11) et le Conseil d'Etat (12).
6. L'état d'urgence, décrété par le Président de la République le 14 novembre 2015, a d'abord été prorogé pour trois mois, soit jusqu'au 25 février 2016, par la loi du 20 novembre 2015 (1re prorogation, phase II de l'état d'urgence). Il l'a ensuite été par la loi du 19 février 2016, jusqu'au 26 mai 2016 (2e prorogation, phase III de l'état d'urgence). A cette date, le Gouvernement avait prévu que les dispositions du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement seraient adoptées, créant à ses yeux les conditions d'une levée de l'état d'urgence. Le calendrier législatif anticipé n'ayant pas été respecté - la loi renforçant les moyens de la lutte antiterroriste a été promulguée le 3 juin 2016 (13) - la loi du 20 mai 2016 a prorogé une troisième fois l'état d'urgence (3e prorogation, phase IV de l'état d'urgence).
7. Toutefois, comme l'a souligné la commission des lois de l'Assemblée nationale, elle l'a fait en "l'inscrivant dans une logique de sortie " (14). D'une part la prorogation était limitée à deux mois, et non trois comme le prévoyait les lois précédentes. D'autre part, le texte ne reconduisait pas l'autorisation de procéder aux perquisitions administratives prévues par l'article 11 de la loi du 3 avril 1955. En effet, comme l'explique rétrospectivement la commission des lois, "cette mesure ne présentait plus le même intérêt opérationnel qu'au début de l'état d'urgence dès lors que, comme le précisait l'exposé des motifs du projet de loi correspondant, "la plupart des lieux identifiés [avaient] déjà fait l'objet des investigations nécessaires " et qu'il...

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