CONSEIL CONSTITUTIONNEL Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 28 décembre 1994 par soixante députés
| Jurisdiction | France |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°27 du 1 février 1995 |
| Record Number | JORFTEXT000000186625 |
| Court | CONSEIL CONSTITUTIONNEL |
| Date de publication | 01 février 1995 |
SUR L'ART. 4: L'INSTITUTION DES DIRECTIONS TERRITORIALES D'AMENAGEMENT (DTA) NE MECONNAIT PAS LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES.ELLES SONT ASSOCIEES A LEUR ELABORATION.L'URBANISME EST UNE COMPETENCE PARTAGEE.LA DUALITE DES REGIMES JURIDIQUES SUR LE TERRITOIRE FRANCAIS NE VIOLE PAS LE PRINCIPE D'EGALITE.LA DIVERSITE DU CHAMP D'APPLICATION GEOGRAPHIQUE EST DANS LA NATURE MEME DES REGLES D'URBANISME.IL N'Y A PAS VIOLATION DU PRINCIPE D'INDIVISIBILITE DE LA REPUBLIQUE NI DESAGREGATION DE TOUTE HIERARCHIE DES NORMES LISIBLES.LES DTA NE PERMETTRONT PAS AU POUVOIR REGLEMENTAIRE DE DEROGER AUX REGLES D'URBANISME.
SUR LES ART. 6 ET 9: LE RENVOI AU POUVOIR REGLEMENTAIRE NE CONSTITUE PAS UNE ATTEINTE AU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION.IL FIXERA LES CONDITIONS DE DESIGNATION DES REPRESENTANTS D'ORGANISMES PUREMENT CONSULTATIFS.
SUR L'ART. 12: LA LOI NE CREE AUCUNE NOUVELLE CATEGORIE D'ETABLISSEMENTS PUBLICS EN CREANT DES UNIVERSITES THEMATIQUES.
SUR L'ART. 29: LE DECRET EN CONSEIL D'ETAT EST SUFFISAMMENT ENCADRE PAR L'OBJECTIF QUI LUI EST FIXE PAR LA LOI POUR QUE LE LEGISLATEUR N'AIT PAS MECONNU SA COMPETENCE.
SUR L'ART. 36: LES ACTES INDIVIDUELS MAIS AUSSI LES CONTRATS PEUVENT FAIRE L'OBJET D'UNE VALIDATION LEGISLATIVE.TOUTE NORME INFERIEURE A LA LOI PEUT ETRE VALIDEE.L'INTERET GENERAL JUSTIFIE EN L'ESPECE L'INTERVENTION DU LEGISLATEUR POUR LIMITER LA LIBERTE CONTRACTUELLE.
SUR L'ART. 41: IL N'Y A PAS D'INCOMPETENCE NEGATIVE.LE RENVOI A L'AUTORITE ADMINISTRATIVE POUR LA DELIVRANCE D'UN AGREMENT EST HABITUEL ET EN L'ESPECE MIEUX ENCADRE QU'AUPARAVANT.UN INTERET GENERAL JUSTIFIE LA RUPTURE D'EGALITE.
SUR L'ART. 42: L'ART. 34 DE LA CONSTITUTION N'EST PAS VIOLE.LE POUVOIR REGLEMENTAIRE EST SUFFISAMMENT ENCADRE PAR LES CRITERES DE DELIMITATION DE ZONES ET RESTE SOUS LE CONTROLE DU JUGE.LE PRINCIPE D'EGALITE N'INTERDIT PAS QUE DES REGLES DIFFERENTES SOIENT APPLIQUEES A DES SITUATIONS DIFFERENTES.
SUR LES ART. 52 ET 63: AUCUNE ATTEINTE A LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES.
SUR L'ART. 78: PAS DE CONTRARIETE AU PRINCIPE DE REPRESENTATION DES COMMUNES.LE LEGISLATEUR A VOLONTAIREMENT FAIT PREVALOIR UNE LOGIQUE INTERCOMMUNALE.CET ART. N'EST PAS UN CAVALIER LEGISLATIF.LA COOPERATION INTERCOMMUNALE CONSTITUE UN INSTRUMENT PRIVILEGIE D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE.
SUR L'ART. 80: PAS DE SURREPRESENTATION DES COMMUNES RURALES.
SUR L'ART. 83: LA COOPERATION TRANSFRONTALIERE NE PORTE PAS ATTEINTE AU PRINCIPE DE SOUVERAINETE.C'EST L'ORGANISME DE COOPERATION ET NON LA COLLECTIVITE TERRITORIALE FRANCAISE QUI EST SOUMIS AU DROIT ETRANGER
Selon les auteurs du recours, la proportion importante, dans la loi déférée, de dispositions dont ils estiment eux-mêmes qu'elles sont > serait constitutive d'un véritable > qui dénaturerait gravement l'exercice même du pouvoir législatif.
On fera observer que la constitutionnalité d'une loi s'apprécie disposition par disposition, ou groupe de dispositions inséparables par groupe de dispositions inséparables (cf. notamment 74-53 DC du 30 décembre 1974; 91-302 DC du 30 décembre 1991). Or les dispositions du projet de loi déféré sont bien évidemment séparables.
En outre, les arguments développés par les requérants supposeraient que soit fixé un >. Mais quel serait ce seuil? Et comment le mesurer? Les dispositions évoquées (commandes de rapports ou programme de travail législatif) ne privent ni le Gouvernement, ni le Parlement des prérogatives que leur reconnaît la Constitution (82-142 DC du 27 juillet 1982; 86-208 DC 1er et 2 juillet 1986). Elles ne constituent pas des injonctions au Gouvernement, auquel il n'est nullement demandé de déposer de projet de loi, mais plutôt, ce qui n'est pas anormal dans le cadre d'une >, des orientations retenues par le Parlement pour son travail législatif futur.
Dans le même esprit, on peut citer l'article 1er de la loi no 82-213 relatif aux droits et libertés des communes, départements et régions du 2 mars 1982, en vertu duquel: >.
2o La loi méconnaîtrait les principes de libre administration des collectivités territoriales, d'égalité devant la loi et d'indivisibilité de la République, ainsi que les dispositions de l'article 34 de la Constitution. Compte tenu, d'une part, du caractère récurrent de ces arguments contre les dispositions particulières qui sont déférées, d'autre part, de leur insuffisance de motivation si les requérants entendent ainsi critiquer l'ensemble de la loi déférée, il y sera répondu à l'occasion de l'examen des articles critiqués.
Sur l'article 4:
L'article 4 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire procède à une refonte complète de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme afin d'instituer une nouvelle catégorie de normes: les directives territoriales d'aménagement (D.T.A.). Ces directives se substituent aux prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire qui pouvaient être fixées, en application des lois d'aménagement et d'urbanisme, sur le fondement de l'article L. 111-1-1 dans sa rédaction, issue de la loi no 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.
Situées à la frontière de la politique d'aménagement et de développement du territoire déterminée au niveau national par l'Etat, ainsi que le précise l'article 1er de la loi, et d'une préoccupation d'urbanisme dont les compétences ont été en partie décentralisées, les D.T.A., recommandées par le rapport du Conseil d'Etat >, ont pour objectif de clarifier les responsabilités de l'Etat en permettant à ce dernier:
- d'une part, de fixer sur certaines parties du territoire, ses orientations fondamentales en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement et de protection de l'environnement;
- d'autre part, de mettre en cohérence ses principaux objectifs en matière de localisation des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et paysages.
L'ambition des D.T.A. est d'exprimer une responsabilité de l'Etat, tout en assurant le respect de la libre administration des collectivités locales.
1o En ce qui concerne la méconnaissance de la libre administration des collectivités territoriales.
L'institution des D.T.A. ne saurait remettre en cause ce principe constitutionnel.
On notera d'abord que, si les D.T.A. sont élaborées sous la responsabilité de l'Etat et à son initiative, les régions, départements, communes et groupements de communes les plus importants et territorialement intéressés seront associés à cette élaboration. Par rapport aux prescriptions nationales et particulières envisagées par la loi de répartition des compétences du 7 janvier 1983, les D.T.A. reposeront sur une plus large concertation avec les collectivités territoriales.
Par ailleurs, si la loi fixe les conditions de la libre administration des collectivités locales, c'est sous la réserve du respect des prérogatives de l'Etat mentionnées au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution (décisions no 82-137 DC et no 82-138 DC du 25 février 1982).
L'urbanisme est, par nature, une compétence partagée. Ainsi que le souligne l'article 75 de la loi du 7 janvier 1983, devenu l'article L. 110 du code de l'urbanisme: >.
Quelle que soit l'organisation politique et administrative, l'Etat, la commune, le département et la région ont donc un rôle à jouer dans l'aménagement, la protection et la mise en valeur du territoire national. La gestion économe de notre territoire, les choix de cadre de vie, l'importance des décisions d'aménagement du territoire impliquent une certaine harmonisation de leurs décisions d'utilisation de l'espace.
Après la décentralisation, l'Etat a conservé, dans le domaine de l'urbanisme et de l'aménagement, un certain nombre de moyens d'action et de prérogatives ayant des conséquences décisives sur les collectivités locales:
- il demeure le gardien des intérêts nationaux, qu'il s'agisse de l'aménagement du territoire, du logement, et notamment du logement social,
des grandes infrastructures de transports et des autres grands équipements qui ont un lien évident avec l'urbanisme;
- il joue un rôle de régulation en préservant les grands équilibres nationaux, notamment en matière de solidarité nationale et de lutte contre l'exclusion;
- il assure le respect de l'Etat de droit, que ce soit au moyen du contrôle de légalité, ou à travers l'application des dispositions pénales du code de l'urbanisme.
Loin de méconnaître ou de compromettre le principe de libre administration des collectivités locales, les D.T.A. peuvent être au contraire l'occasion,
pour les collectivités territoriales, de mieux prendre en compte, dans les documents de planification urbaine dont elles ont la responsabilité, les intérêts supérieurs qu'elles doivent respecter;
2o En ce qui concerne la violation du principe d'égalité devant la loi.
S'agissant, en premier lieu, de la dualité des régimes juridiques sur le territoire français, il convient de lever toute équivoque. Les D.T.A. ont vocation à être élaborées là où manifestement l'Etat devra prendre des responsabilités en termes d'aménagement et cela que les territoires concernés soient soumis ou non à des régimes législatifs particuliers.
Ainsi, contrairement à ce qu'affirment les requérants, l'Etat pourra édicter, s'il l'estime nécessaire, des D.T.A. sur des territoires couverts par des lois d'aménagement et d'urbanisme (loi littoral, loi montagne,
dispositions de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme). De même, les D.T.A. pourront concerner des territoires déjà dotés d'un statut particulier par le législateur, à savoir la région d'Ile-de-France, la Corse et l'outre-mer.
Les articles 5 A XII et 5 B I de la loi prévoient en effet explicitement...
SUR LES ART. 6 ET 9: LE RENVOI AU POUVOIR REGLEMENTAIRE NE CONSTITUE PAS UNE ATTEINTE AU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION.IL FIXERA LES CONDITIONS DE DESIGNATION DES REPRESENTANTS D'ORGANISMES PUREMENT CONSULTATIFS.
SUR L'ART. 12: LA LOI NE CREE AUCUNE NOUVELLE CATEGORIE D'ETABLISSEMENTS PUBLICS EN CREANT DES UNIVERSITES THEMATIQUES.
SUR L'ART. 29: LE DECRET EN CONSEIL D'ETAT EST SUFFISAMMENT ENCADRE PAR L'OBJECTIF QUI LUI EST FIXE PAR LA LOI POUR QUE LE LEGISLATEUR N'AIT PAS MECONNU SA COMPETENCE.
SUR L'ART. 36: LES ACTES INDIVIDUELS MAIS AUSSI LES CONTRATS PEUVENT FAIRE L'OBJET D'UNE VALIDATION LEGISLATIVE.TOUTE NORME INFERIEURE A LA LOI PEUT ETRE VALIDEE.L'INTERET GENERAL JUSTIFIE EN L'ESPECE L'INTERVENTION DU LEGISLATEUR POUR LIMITER LA LIBERTE CONTRACTUELLE.
SUR L'ART. 41: IL N'Y A PAS D'INCOMPETENCE NEGATIVE.LE RENVOI A L'AUTORITE ADMINISTRATIVE POUR LA DELIVRANCE D'UN AGREMENT EST HABITUEL ET EN L'ESPECE MIEUX ENCADRE QU'AUPARAVANT.UN INTERET GENERAL JUSTIFIE LA RUPTURE D'EGALITE.
SUR L'ART. 42: L'ART. 34 DE LA CONSTITUTION N'EST PAS VIOLE.LE POUVOIR REGLEMENTAIRE EST SUFFISAMMENT ENCADRE PAR LES CRITERES DE DELIMITATION DE ZONES ET RESTE SOUS LE CONTROLE DU JUGE.LE PRINCIPE D'EGALITE N'INTERDIT PAS QUE DES REGLES DIFFERENTES SOIENT APPLIQUEES A DES SITUATIONS DIFFERENTES.
SUR LES ART. 52 ET 63: AUCUNE ATTEINTE A LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES.
SUR L'ART. 78: PAS DE CONTRARIETE AU PRINCIPE DE REPRESENTATION DES COMMUNES.LE LEGISLATEUR A VOLONTAIREMENT FAIT PREVALOIR UNE LOGIQUE INTERCOMMUNALE.CET ART. N'EST PAS UN CAVALIER LEGISLATIF.LA COOPERATION INTERCOMMUNALE CONSTITUE UN INSTRUMENT PRIVILEGIE D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE.
SUR L'ART. 80: PAS DE SURREPRESENTATION DES COMMUNES RURALES.
SUR L'ART. 83: LA COOPERATION TRANSFRONTALIERE NE PORTE PAS ATTEINTE AU PRINCIPE DE SOUVERAINETE.C'EST L'ORGANISME DE COOPERATION ET NON LA COLLECTIVITE TERRITORIALE FRANCAISE QUI EST SOUMIS AU DROIT ETRANGER
LOI D'ORIENTATION POUR L'AMENAGEMENT
ET LE DEVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
Sur les griefs articulés à l'encontre de l'ensemble de la loi:
1o Une part importante de la loi déférée ne serait pas de nature législative.Selon les auteurs du recours, la proportion importante, dans la loi déférée, de dispositions dont ils estiment eux-mêmes qu'elles sont > serait constitutive d'un véritable > qui dénaturerait gravement l'exercice même du pouvoir législatif.
On fera observer que la constitutionnalité d'une loi s'apprécie disposition par disposition, ou groupe de dispositions inséparables par groupe de dispositions inséparables (cf. notamment 74-53 DC du 30 décembre 1974; 91-302 DC du 30 décembre 1991). Or les dispositions du projet de loi déféré sont bien évidemment séparables.
En outre, les arguments développés par les requérants supposeraient que soit fixé un >. Mais quel serait ce seuil? Et comment le mesurer? Les dispositions évoquées (commandes de rapports ou programme de travail législatif) ne privent ni le Gouvernement, ni le Parlement des prérogatives que leur reconnaît la Constitution (82-142 DC du 27 juillet 1982; 86-208 DC 1er et 2 juillet 1986). Elles ne constituent pas des injonctions au Gouvernement, auquel il n'est nullement demandé de déposer de projet de loi, mais plutôt, ce qui n'est pas anormal dans le cadre d'une >, des orientations retenues par le Parlement pour son travail législatif futur.
Dans le même esprit, on peut citer l'article 1er de la loi no 82-213 relatif aux droits et libertés des communes, départements et régions du 2 mars 1982, en vertu duquel: >.
2o La loi méconnaîtrait les principes de libre administration des collectivités territoriales, d'égalité devant la loi et d'indivisibilité de la République, ainsi que les dispositions de l'article 34 de la Constitution. Compte tenu, d'une part, du caractère récurrent de ces arguments contre les dispositions particulières qui sont déférées, d'autre part, de leur insuffisance de motivation si les requérants entendent ainsi critiquer l'ensemble de la loi déférée, il y sera répondu à l'occasion de l'examen des articles critiqués.
Sur l'article 4:
L'article 4 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire procède à une refonte complète de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme afin d'instituer une nouvelle catégorie de normes: les directives territoriales d'aménagement (D.T.A.). Ces directives se substituent aux prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire qui pouvaient être fixées, en application des lois d'aménagement et d'urbanisme, sur le fondement de l'article L. 111-1-1 dans sa rédaction, issue de la loi no 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.
Situées à la frontière de la politique d'aménagement et de développement du territoire déterminée au niveau national par l'Etat, ainsi que le précise l'article 1er de la loi, et d'une préoccupation d'urbanisme dont les compétences ont été en partie décentralisées, les D.T.A., recommandées par le rapport du Conseil d'Etat >, ont pour objectif de clarifier les responsabilités de l'Etat en permettant à ce dernier:
- d'une part, de fixer sur certaines parties du territoire, ses orientations fondamentales en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement et de protection de l'environnement;
- d'autre part, de mettre en cohérence ses principaux objectifs en matière de localisation des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et paysages.
L'ambition des D.T.A. est d'exprimer une responsabilité de l'Etat, tout en assurant le respect de la libre administration des collectivités locales.
1o En ce qui concerne la méconnaissance de la libre administration des collectivités territoriales.
L'institution des D.T.A. ne saurait remettre en cause ce principe constitutionnel.
On notera d'abord que, si les D.T.A. sont élaborées sous la responsabilité de l'Etat et à son initiative, les régions, départements, communes et groupements de communes les plus importants et territorialement intéressés seront associés à cette élaboration. Par rapport aux prescriptions nationales et particulières envisagées par la loi de répartition des compétences du 7 janvier 1983, les D.T.A. reposeront sur une plus large concertation avec les collectivités territoriales.
Par ailleurs, si la loi fixe les conditions de la libre administration des collectivités locales, c'est sous la réserve du respect des prérogatives de l'Etat mentionnées au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution (décisions no 82-137 DC et no 82-138 DC du 25 février 1982).
L'urbanisme est, par nature, une compétence partagée. Ainsi que le souligne l'article 75 de la loi du 7 janvier 1983, devenu l'article L. 110 du code de l'urbanisme: >.
Quelle que soit l'organisation politique et administrative, l'Etat, la commune, le département et la région ont donc un rôle à jouer dans l'aménagement, la protection et la mise en valeur du territoire national. La gestion économe de notre territoire, les choix de cadre de vie, l'importance des décisions d'aménagement du territoire impliquent une certaine harmonisation de leurs décisions d'utilisation de l'espace.
Après la décentralisation, l'Etat a conservé, dans le domaine de l'urbanisme et de l'aménagement, un certain nombre de moyens d'action et de prérogatives ayant des conséquences décisives sur les collectivités locales:
- il demeure le gardien des intérêts nationaux, qu'il s'agisse de l'aménagement du territoire, du logement, et notamment du logement social,
des grandes infrastructures de transports et des autres grands équipements qui ont un lien évident avec l'urbanisme;
- il joue un rôle de régulation en préservant les grands équilibres nationaux, notamment en matière de solidarité nationale et de lutte contre l'exclusion;
- il assure le respect de l'Etat de droit, que ce soit au moyen du contrôle de légalité, ou à travers l'application des dispositions pénales du code de l'urbanisme.
Loin de méconnaître ou de compromettre le principe de libre administration des collectivités locales, les D.T.A. peuvent être au contraire l'occasion,
pour les collectivités territoriales, de mieux prendre en compte, dans les documents de planification urbaine dont elles ont la responsabilité, les intérêts supérieurs qu'elles doivent respecter;
2o En ce qui concerne la violation du principe d'égalité devant la loi.
S'agissant, en premier lieu, de la dualité des régimes juridiques sur le territoire français, il convient de lever toute équivoque. Les D.T.A. ont vocation à être élaborées là où manifestement l'Etat devra prendre des responsabilités en termes d'aménagement et cela que les territoires concernés soient soumis ou non à des régimes législatifs particuliers.
Ainsi, contrairement à ce qu'affirment les requérants, l'Etat pourra édicter, s'il l'estime nécessaire, des D.T.A. sur des territoires couverts par des lois d'aménagement et d'urbanisme (loi littoral, loi montagne,
dispositions de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme). De même, les D.T.A. pourront concerner des territoires déjà dotés d'un statut particulier par le législateur, à savoir la région d'Ile-de-France, la Corse et l'outre-mer.
Les articles 5 A XII et 5 B I de la loi prévoient en effet explicitement...
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