Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

 
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Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

Dans un champ bien délimité, celui du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, le texte adopté par le Parlement le 2 août 2007 a pour objet d'organiser le dialogue social et d'aménager les conditions propres à assurer la continuité du service.

Il comprend trois volets.

Le premier porte sur la prévention, par un meilleur dialogue social, du déclenchement des conflits collectifs dans les entreprises concernées et prévoit les modalités selon lesquelles se déroule une procédure de négociation préalable au dépôt d'un préavis de grève. Ce faisant, le législateur donne la base légale pour organiser par voie d'accord une telle négociation obligatoire. La procédure est définie par un accord-cadre au sein de l'entreprise ou un accord de branche dont le législateur a encadré le contenu, en prévoyant notamment un délai de huit jours de négociations avant l'intervention du préavis. Un décret en Conseil d'Etat supplée, le cas échéant, l'absence d'accord-cadre ou d'accord de branche.

Le deuxième volet porte sur l'organisation de la continuité du service en cas de grève ou de toute autre perturbation prévisible du trafic. Aucune exigence de service normal n'est posée par la loi. Celle-ci attribue à l'autorité organisatrice de transport la charge de définir les différents niveaux de service, en fixant la fréquence et les plages horaires correspondantes, ainsi qu'un niveau minimal destiné à assurer les besoins essentiels de la population. Il revient à l'entreprise d'établir un plan de transport adapté et un plan d'information des usagers. Le législateur confie aux partenaires sociaux le soin de signer un accord collectif de prévisibilité qui recense les fonctions nécessaires pour assurer les différents niveaux de service ainsi que l'organisation du travail en cas de grève. Le représentant de l'Etat, tenu informé, peut, en cas de carence de l'autorité organisatrice de transport, définir les priorités de desserte et approuver un plan de transport adapté.

Le dernier volet du texte reconnaît les droits des usagers: un droit d'information préalable, d'une part, en cas de grève ou de perturbation prévisible, ainsi qu'un droit à remboursement si le premier a été méconnu.

Tel est l'équilibre général de la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs qui a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs. Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

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I. - Sur l'exercice de sa compétence par le législateur

A. - L'article 5 de la loi déférée dispose qu'il revient aux partenaires sociaux de conclure un accord collectif de prévisibilité du service applicable en cas de perturbation prévisible du trafic ou de grève. A défaut d'un tel accord applicable au 1er janvier 2008, un plan de prévisibilité est défini par l'employeur. Le troisième alinéa du I de l'article 2 de la loi déférée prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat pris après consultation des organisations syndicales représentatives des employeurs et des salariés des secteurs d'activité concernés fixe les règles d'organisation et de déroulement de la négociation préalable dans les entreprises de transport où, à la date du 1er janvier 2008, aucun accord-cadre n'a pu être signé et aucun accord de branche ne s'applique. Enfin, le I de l'article 4 de la loi renvoie à l'autorité organisatrice de transport la définition des dessertes prioritaires et la détermination des différents niveaux de service.

Les auteurs des recours soutiennent que, sur ces différents aspects, le législateur aurait méconnu l'étendue de sa propre compétence en abandonnant à d'autres autorités le soin de réglementer le droit de grève.

B. - Le Gouvernement estime que ces critiques ne sont pas fondées.

1. En laissant, en premier lieu, aux employeurs et aux organisations syndicales représentatives le soin d'établir, avant le 1er janvier 2008, un accord collectif de prévisibilité du service applicable en cas de perturbation prévisible du trafic ou de grève, et en indiquant qu'à défaut d'un tel accord applicable au 1er janvier 2008 un plan de prévisibilité est défini par l'employeur, le législateur n'est pas resté en deçà de sa compétence.

On doit rappeler que le législateur peut investir les partenaires sociaux d'un pouvoir de mise en oeuvre des principes qu'il énonce, sous réserve d'avoir défini ces principes. Il est ainsi jugé qu'« il est loisible au législateur, après avoir défini les droits et obligations touchant aux conditions et aux relations de travail, de laisser aux employeurs et aux salariés, ou à leurs organisations représentatives, le soin de préciser, notamment par la voie de la négociation collective, les modalités concrètes d'application des normes qu'il édicte » (voir la décision n° 2004-494 DC du 29 avril 2004).

L'article 5 critiqué répond aux exigences de cette jurisprudence.

Le législateur a ainsi énoncé que l'accord collectif de prévisibilité du service recense, par métier, fonction et niveau de compétence ou de qualification, les catégories d'agents et leurs effectifs, ainsi que les moyens matériels, indispensables à l'exécution, conformément aux règles de sécurité en vigueur applicables à l'entreprise, de chacun des niveaux de service prévus dans le plan de transport adapté. L'article 5 précise aussi que l'accord collectif de prévisibilité fixe les conditions dans lesquelles, en cas de perturbation prévisible, l'organisation du travail est révisée et les personnels disponibles réaffectés afin de permettre la mise en oeuvre du plan de transport adapté.

Cette habilitation conférée par la loi aux partenaires sociaux apparaît ainsi suffisamment encadrée pour satisfaire aux exigences constitutionnelles qui tiennent à la compétence du législateur.

Quant à la disposition selon laquelle, à défaut d'accord applicable au 1er janvier 2008, le plan de prévisibilité est défini par l'employeur, elle se comprend dès lors que ce plan n'est qu'un recensement des moyens propres à lui permettre de s'organiser et de réagir en cas de conflit.

2. En ce qui concerne, en deuxième lieu, le troisième alinéa du I de l'article 2 de la loi déférée, le Gouvernement estime que le législateur n'a pas renvoyé au décret en Conseil d'Etat dont il prévoit l'intervention le soin d'énoncer des règles qui relèveraient de la compétence exclusive du législateur.

Il estime, en effet, que dans cette matière de la réglementation du droit de grève, comme dans les autres matières relevant de la compétence du législateur, il y a place pour une intervention du pouvoir réglementaire afin de mettre en oeuvre les règles fixées par la loi.

Il peut, à cet égard, se recommander de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui s'est prononcé en ce sens. Il a ainsi été jugé, par une décision, rangée par la doctrine au rang des « grandes décisions du Conseil constitutionnel », rendue à propos d'une loi relative à l'exercice du droit de grève dans un service public, que n'est pas contraire à la Constitution la disposition « qui, après avoir indiqué, les conditions dans lesquelles doivent être assurées la création, la transmission et l'émission des signaux de radio et de télévision, prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application de ces conditions, conformément à la répartition des compétences opérée entre le domaine de la loi et celui du règlement par les articles 21, 34 et 37 de la Constitution » (voir la décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979).

On doit souligner que le Conseil constitutionnel s'est, à cette occasion, fondé sur les articles 21, 34 et 37 de la Constitution, marquant ainsi que les règles générales fixées par la Constitution en termes de partage entre le domaine de la loi et celui du règlement s'appliquent pour le droit de grève comme dans les autres matières et que la rédaction du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 en matière de réglementation du droit de grève ne conduit pas à une solution particulière.

Ce raisonnement apparaît très solide.

L'objet de la mention des « lois qui le réglementent » dans le septième alinéa du Préambule de 1946 n'est, en effet, pas de désigner une autorité qui serait seule compétente pour réglementer le droit de grève et lui ôter en conséquence toute possibilité de renvoyer à une autorité subalterne le soin de déterminer certaines modalités d'application des principes qu'elle fixe.

Une telle interprétation se montrerait, sans doute, oublieuse des conditions d'adoption du texte en 1946: le constituant, retenant alors cette rédaction, n'entendait pas régler, dans une matière isolée, le partage des attributions entre le Parlement et le Gouvernement, lequel n'était d'ailleurs pas au coeur des préoccupations du moment. En réalité, la rédaction s'explique par le fait que le constituant a renoncé à exclure explicitement les fonctionnaires du bénéfice du droit de grève mais, songeant à la nécessité de sauvegarder le fonctionnement des services publics, il a maintenu la référence à l'intervention législative pour permettre à la loi de ménager un équilibre en l'exercice du droit de grève pour les agents publics et la continuité des services publics....

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