Avis n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013

 
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Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 19 mai 2014, en application de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, afin de se prononcer sur le respect, en 2013, des objectifs pluriannuels de solde structurel. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 23 mai 2014, le présent avis.

I. ? Observations liminaires

1. Sur l'objet du présent avis : L'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 prévoit que le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, un écart important entre le solde structurel constaté et les orientations pluriannuelles présentées par le Gouvernement dans la loi de programmation des finances publiques, c'est-à-dire un écart représentant au moins 0,5 point de PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 point de PIB par an en moyenne sur deux années consécutives. Si un écart important est identifié par le Haut Conseil, le Gouvernement doit en présenter les raisons lors de l'examen du projet de loi de règlement et exposer les mesures de correction envisagées dans le rapport qu'il établit pour le débat d'orientation des finances publiques. Il en tient compte au plus tard dans le prochain projet de loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. 2. Sur les données analysées par le Haut Conseil : Le Haut Conseil a analysé l'article liminaire du projet de loi de règlement et notamment son tableau de synthèse qui retrace le solde effectif et le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2013 (cf. annexe 1). Pour être comparables aux prévisions de la loi de programmation, ces résultats sont présentés selon les règles du système européen de comptabilité nationale (SEC) de 1995 (1). Le Haut Conseil a comparé les résultats présentés par le Gouvernement avec les orientations pluriannuelles de solde structurel figurant dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques du 31 décembre 2012. Le solde structurel présenté par le Gouvernement est calculé, comme le prévoit la loi organique, à partir de la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012. Dans la mesure où cette loi de programmation a été adoptée antérieurement à la création du Haut Conseil, cette trajectoire n'a pas fait l'objet d'un avis de sa part. 3. Sur les informations transmises et les délais : Le Haut Conseil a été destinataire le 16 mai 2014 de premiers éléments d'information concernant les résultats de l'exécution de l'année 2013. A sa demande, des informations complémentaires lui ont été apportées à l'occasion de la saisine du Gouvernement le 19 mai et de l'audition des responsables de la direction générale du Trésor et de la direction du budget le 21 mai.

(1) Les modifications du système de comptes ont notamment pour effet de relever le niveau du PIB. Dans les comptes nationaux publiés le 15 mai 2014 par l'INSEE en nouveau système « SEC 2010 », le déficit en part de PIB est de 4,8 % en 2012 et 4,2 % en 2013 (contre 4,9 % et 4,3 % dans le projet de loi de règlement).

II. ? Observations sur le solde structurel des administrations publiqueset les écarts à la programmation

1. L'estimation de la composante structurelle du déficit public. Le solde structurel a pour objectif de retracer le solde des administrations publiques indépendamment des effets liés au cycle économique et des mesures ponctuelles et temporaires. Ce solde structurel n'est pas directement observable. L'estimation du solde structurel par le Gouvernement comporte plusieurs étapes (cf. annexe 2) : ? la première étape consiste à évaluer l'incidence des fluctuations de la conjoncture sur les déficits publics. La position de l'économie dans le cycle est estimée via l'écart de production, soit la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel (2) ; ? la seconde étape vise à isoler l'impact des mesures ponctuelles et temporaires en recettes ou en dépenses qui, du fait de leur caractère exceptionnel, ne contribuent pas au solde structurel. Sur l'année 2013, le Gouvernement a retenu comme seule mesure ponctuelle le coût pour la France des contentieux fiscaux communautaires qui s'est établi à 0,3 Md?. Le Haut Conseil constate que la méthode de calcul du solde structurel présenté...

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