Observations du Gouvernement sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

JurisdictionFrance
Publication au Gazette officielJORF n°0299 du 24 décembre 2016
Record NumberJORFTEXT000033680887
Date de publication24 décembre 2016


Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de recours dirigés contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


I. - Sur la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale


A. - Les députés auteurs du recours soutiennent que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ne respecterait pas l'exigence de sincérité.
B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter ce grief.
1. Il convient, en premier lieu, de relever que, contrairement à ce que semblent soutenir les députés requérants, l'intervention de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques n'a pas modifié la nature du contrôle que le Conseil constitutionnel exerce sur la sincérité des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de finances.
La sincérité d'une loi de financement de la sécurité sociale se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine. A ce titre, les prévisions de recettes doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale et des dispositions contenues dans ce projet de loi (décision n° 2013-682 DC, cons. 3). De la même manière, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie doit être initialement établi par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale (décision n° 2005-528 DC, cons. 4). Il appartient au Gouvernement d'informer le Parlement, au cours de l'examen du projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (décision n° 2013-682 DC, cons. 3).
2. Le Gouvernement a relevé le taux de progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour l'année 2017 par rapport à ce qui était retenu dans le dernier programme de stabilité de 1,75 % à 2,1 %.
L'annexe 7 du projet de loi indiquait clairement que l'évolution tendancielle des dépenses d'assurance maladie avant mesures nouvelles d'économies était de 4,3 % en raison d'un ensemble de facteurs précisément identifiés (nouvelle convention médicale, revalorisation des rémunérations des fonctionnaires hospitaliers, innovation pharmaceutique).
Cette annexe détaillait tout aussi clairement les mesures d'économie proposées, à hauteur de 4,05 Md€, pour respecter l'objectif national des dépenses d'assurance maladie suivant quatre axes : renforcement de l'efficience de la dépense hospitalière, intensification du recours aux soins ambulatoires, maîtrise du prix des médicaments et amélioration de la pertinence du recours au système de soins.
Si le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis du 24 septembre 2016, a relevé qu'il existait des risques sur la réalisation de ces économies, plus importantes que celles réalisées en 2015 et 2016, il n'a pas considéré que cet objectif était irréaliste.
Le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie, dans son avis du 12 octobre 2016, n'a pas non plus estimé que cet objectif était irréaliste. Il a juste relevé qu'en dépit des mesures d'économies annoncées par le Gouvernement le respect de l'ONDAM en 2017 serait soumis à de très fortes tensions et appellerait un pilotage infra-annuel renforcé.
Le comité d'alerte a considéré que certaines mesures d'économie retenues par le Gouvernement n'amélioraient pas les comptes publics compte tenu du recours à d'autres sources de financement publiques, comme la mobilisation des réserves de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la prise en charge de dépenses par le fonds de financement de l'innovation thérapeutique ou la modification du taux de cotisation maladie des personnels de santé en ville.
L'absence d'effet de ces mesures sur le solde des administrations publiques se traduit dans l'annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017. Elles n'en constituent pas moins des mesures ayant une influence sur la prise en charge des dépenses d'assurance maladie à la charge des régimes obligatoires.
De la même manière, le choix d'intégrer, dès la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale, des économies attendues des remises résultant des négociations du prix des médicaments plutôt que de les constater ex post ne paraît nullement critiquable au regard du principe de sincérité.
3. Les prévisions de recettes sur lesquelles est bâtie la loi de financement de la sécurité sociale sont tout aussi réalistes.
Le Gouvernement a présenté le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances pour 2017 sur la base d'une prévision de croissance pour 2017 de 1,5 %, ce qui était la prévision retenue lors de la présentation du dernier programme de stabilité.
Le Haut Conseil des finances publiques a estimé que cette hypothèse était optimiste compte tenu des facteurs baissiers qui se sont matérialisés ces derniers mois (atonie persistante du commerce mondial, incertitudes liées au Brexit et au climat politique dans l'Union européenne et dans le monde, conséquences des attentats notamment sur l'activité touristique). Il a ainsi considéré que ce scénario de croissance tendait à s'écarter du principe de prudence qui permet d'assurer au mieux le respect des objectifs et des engagements pris en matière de finances publiques.
Néanmoins, comme l'indique le Haut Conseil des finances publiques, il existe des incertitudes sur l'évolution de la conjoncture internationale. La prévision de croissance pour 2017 a été bâtie sur un impact du Brexit de 0,25 % par l'intermédiaire d'une dégradation de la demande mondiale adressée à la France en raison de la baisse des importations britanniques, d'un ralentissement de la zone euro et d'un moindre dynamisme de l'investissement. Or, les données les plus récentes montrent que les conséquences économiques du référendum britannique devraient être moins importantes à court terme que celles qui étaient initialement envisagées. La croissance du Royaume-Uni au troisième trimestre a ainsi été de 0,5 %. De même, le commerce mondial a montré des signes de dynamisme avec une croissance de + 1,5 % en août et une progression dans la plupart des zones et notamment en Europe.
Les dernières hypothèses de la Commission européenne sont d'ailleurs quasiment identiques à celles retenues pour la construction des lois financières pour 2017.
On ne peut donc considérer que les hypothèses retenues pour la loi de financement de la sécurité sociale se caractériseraient par une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.


II. - Sur l'article 18


A. - L'article 18 clarifie les règles qui s'appliquent en matière d'affiliation au régime social des indépendants des personnes qui exercent une activité liée à la location de locaux d'habitation meublés et de bien meubles.
Les députés requérants estiment que cet article méconnaît le principe d'égalité devant la loi.
B. - Tel n'est pas le cas.
1. Le développement de l'économie numérique a permis l'émergence de nombreuses plates-formes collaboratives permettant à des particuliers de louer des locaux d'habitation meublés ou des biens.
Lorsque cette activité de location représente une activité professionnelle régulière, elle doit normalement entraîner l'affiliation au régime social des indépendants en application de l'article L. 613-1 du code de la sécurité sociale.
Il peut néanmoins être difficile, pour un particulier, de déterminer la frontière entre l'exercice d'une activité professionnelle régulière et ce qui relève de la gestion ponctuelle de son patrimoine personnel.
L'article 18 précise ainsi le seuil de recettes au-delà desquels les activités liées à la location de locaux d'habitation meublés ou de biens doivent entraîner l'affiliation au régime social des indépendants.
Pour les personnes qui exercent une activité en lien avec la location de locaux d'habitation...

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