Observations du Gouvernement sur la loi de finances pour 2017

 
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Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de recours dirigés contre la loi de finances pour 2017.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


I. - Sur la sincérité de la loi de finances


A. - Les députés et les sénateurs auteurs des recours soutiennent que la loi de finances pour 2017 serait insincère.
B. - Ce grief ne pourra qu'être écarté.
1. Le Conseil constitutionnel juge que la sincérité de la loi de finances de l'année se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine (décision n° 2013-699 DC, cons. 3).
Contrairement à ce que soutiennent les députés et les sénateurs requérants, les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de finances pour 2017 sont réalistes.
Le Gouvernement a présenté le projet de loi de finances pour 2017 sur la base d'une prévision de croissance pour 2017 de 1,5 %, ce qui était la prévision retenue lors de la présentation du dernier programme de stabilité.
Le Haut Conseil des finances publiques a estimé que cette hypothèse était optimiste compte tenu des facteurs baissiers qui se sont matérialisés ces derniers mois (atonie persistante du commerce mondial, incertitudes liées au Brexit et au climat politique dans l'Union européenne et dans le monde, conséquences des attentats notamment sur l'activité touristique). Il a ainsi considéré que ce scénario de croissance tendait à s'écarter du principe de prudence qui permet d'assurer au mieux le respect des objectifs et des engagements pris en matière de finances publiques.
Néanmoins, comme l'indique le Haut Conseil des finances publiques, il existe des incertitudes sur l'évolution de la conjoncture internationale. La prévision de croissance pour 2017 a été bâtie sur un impact du Brexit de 0,25 % par l'intermédiaire d'une dégradation de la demande mondiale adressée à la France en raison de la baisse des importations britanniques, d'un ralentissement de la zone euro et d'un moindre dynamisme de l'investissement. Or, les données les plus récentes montrent que les conséquences économiques du référendum britannique devraient être moins importantes à court terme que celles qui étaient initialement envisagées. La croissance du Royaume-Uni au troisième trimestre a ainsi été de 0,5 %. De même, le commerce mondial a montré des signes de dynamisme avec une croissance de 1,5 % en août et une progression dans la plupart des zones et notamment en Europe.
Les députés et les sénateurs requérants mettent en avant l'évolution des prévisions de croissance pour l'année 2016. Cette évolution résulte, pour l'essentiel, d'une légère baisse du PIB au deuxième trimestre (- 0,1 %). Si cette baisse a un léger impact sur l'acquis de croissance pour 2017, elle n'a pas amené l'ensemble des institutions à modifier de manière importante la prévision de croissance pour 2017. La prévision du Gouvernement est ainsi quasiment identique à celle de la Commission européenne (1,4 %).
Dans ces conditions, on ne saurait soutenir que les prévisions économiques sur lesquelles était fondée la loi déférée seraient entachées d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances. Le Conseil constitutionnel l'a d'ailleurs reconnu dans le cadre de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale puisque les hypothèses économiques sont communes à ces deux lois (décision n° 2016-742 DC, point 6).
2. Les prévisions de recettes sont également sincères.
Si les sénateurs requérants contestent un certain nombre de mesures ayant un effet budgétaire positif dès 2017, comme la majoration de l'acompte d'impôt sur les sociétés, l'acompte de la majoration de la taxe sur les surfaces commerciales et l'acompte sur le prélèvement forfaitaire, ces mesures ont un impact sur les recettes budgétaires en 2017 et elles ont été présentées dans le projet de loi de finances.
Par ailleurs, le Gouvernement a pris en compte les dernières informations sur l'évolution des recettes. Il a révisé la prévision de croissance pour 2016 dans le projet de loi de finances rectificative pour 2016. La modification des hypothèses économiques n'a pas eu d'effet significatif sur l'évolution des recettes fiscales au cours de l'exercice. Les ajustements dans les prévisions, découlant de la légère modification des hypothèses initiales, ont bien été traduits dans les recettes de la loi de finances pour 2017.
Au surplus, le Gouvernement a, tout au long de la procédure d'examen du projet de loi de finances au Parlement, ajusté les prévisions de recettes figurant à l'état A annexé pour tenir compte des informations nouvelles et des votes intervenus en cours de débat.
3. Les évaluations des dépenses sont tout aussi sérieuses.
Le Conseil constitutionnel juge que, compte tenu du fait qu'il ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, il ne lui appartient pas d'apprécier le montant des crédits de paiement et des autorisations d'engagement ouverts en loi de finances. Il contrôle que les évaluations de charges ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation de nature à fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances (décision n° 2011-638 DC, cons. 6).
Si les députés et les sénateurs requérants soutiennent que les crédits du budget de l'Etat seraient insuffisants, ces allégations doivent être rapportées au fait que sur les crédits alloués aux ministères la dépense de l'Etat connaît une progression sensible entre la loi de finances initiale pour 2016 et la loi de finances pour 2017, à hauteur de 7,4 Md€.
Si les sénateurs et les députés requérants évoquent certaines dépenses qui pourraient connaître une sous-budgétisation, ils évoquent, comme ils l'admettent eux-mêmes, des dépenses pour lesquelles ces débats sont récurrents compte tenu de la nature des dépenses en cause qui rend leur évaluation complexe (opérations extérieures, hébergement d'urgence, contrats aidés).
Ces incertitudes intrinsèques sont en tout état de cause d'une faible ampleur au regard des dépenses de l'ensemble des missions budgétaires de l'Etat et ne pourraient pas remettre en cause les grandes lignes de l'équilibre budgétaire. Le Gouvernement dispose d'ailleurs de marges de gestion au travers des outils de régulation budgétaire lui permettant de faire face à ces risques dans le respect du plafond global des dépenses du budget général.
Si les sénateurs auteurs du recours estiment également que l'évolution de la masse salariale de l'Etat serait « incertaine », ses facteurs d'évolution sont présentés de façon exhaustive et détaillée dans les projets annuels de performance de chaque programme comportant des dépenses de masse salariale. La masse salariale de l'Etat connaîtra ainsi en 2017 une croissance d'environ 4 % (soit environ + 3,2 Md€), notamment du fait de l'augmentation du point d'indice (850 M€), des mesures catégorielles qui représentent un coût de 1,3 Md€ et de l'impact des schémas d'emplois (560 M€).
Concernant la recapitalisation d'entreprises de la filière de l'énergie, celle-ci a également fait l'objet d'une information transparente dans le projet annuel de performance du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ». Ainsi, les 6,4 Md€ de dépenses inscrites sur l'action 1 du programme « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » du compte d'affectation spéciale, la « refondation de la filière nucléaire et accompagnement d'EDF dans sa stratégie de développement » est présentée comme la principale opération de l'année 2017, à travers une augmentation du capital d'AREVA et d'EDF. Le niveau de dépenses de l'Etat et, partant, le solde budgétaire de la loi de finances pour 2017 intègrent donc bien ces dépenses.
Le traitement par la comptabilité nationale de ces opérations, et leur éventuelle incidence sur le solde public, n'est en revanche pas encore connu, dans la mesure où elles font encore l'objet de discussion avec la Commission européenne, cette circonstance étant elle-même rappelée dans le projet annuel de performances.
Les députés et les sénateurs requérants mettent également en avant des risques relevés par le Haut Conseil des finances publiques sur les économies prévues sur l'UNEDIC et sur l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
Il convient de rappeler que ces mesures d'économie n'ont pas d'impact sur les dépenses du budget de l'Etat. Elles n'ont d'incidence que sur l'article liminaire de la loi déférée.
Dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement a détaillé clairement les mesures d'économie proposées, à hauteur de 4,05 Md€, pour respecter l'objectif national des dépenses d'assurance maladie. Si le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis du 24 septembre 2016, a relevé qu'il existait des risques sur la réalisation de ces économies, plus importantes que celles réalisées en 2015 et 2016, il n'a pas considéré que cet objectif était irréaliste.
Quant aux mesures d'économie attendues de l'assurance chômage, elles ont été clairement présentées par le Gouvernement dans le cadre de l'article liminaire dont l'objet est « d'assurer l'information du Parlement » (décision n° 2012-658 DC, cons. 22).
4. La loi déférée respecte le principe de l'annualité budgétaire.
En matière de dépenses, l'article 8 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que la loi de finances peut ouvrir des autorisations d'engagement qui donneront lieu à des ouvertures de crédits de paiement sur les exercices suivants. On ne saurait donc reprocher à la loi déférée d'ouvrir des autorisations d'engagement pour des dépenses dont le paiement interviendra sur des exercices postérieurs.
En matière de recettes, l'article 28 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable...

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