Plan interministériel de lutte contre le racisme et l'antisémitisme : bilan et perspectives

 
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(ASSEMBLÉE PLÉNIÈRE DU 19 DÉCEMBRE 2017 - ADOPTÉ À L'UNANIMITÉ)

1. Dans le cadre de l'évaluation du Plan interministériel de lutte contre le racisme et l'antisémitisme (PILCRA) et de la préparation du suivant, le Délégué interministériel à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la Haine anti-LGBT (DILCRAH) a saisi la CNCDH, par lettre du 10 septembre 2017, d'une double mission d'évaluation et de propositions.
2. Conformément à ses textes constitutifs, aux "Principes de Paris " (1), et en tant que rapporteur national indépendant sur la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie depuis plus de vingt-cinq ans (2), la CNCDH entretient un dialogue privilégié avec les pouvoirs publics et les acteurs de la société civile engagés dans ce combat. A ce titre, elle suit de près l'action de la DILCRAH, dont elle avait préconisé la création, et avait accueilli favorablement l'adoption des deux premiers plans d'action triennaux (2012-2014 (3), 2015-2017 (4) ). Pour rappel, l'élaboration d'un plan national d'action répond à l'engagement pris par la France, devant le Conseil des droits de l'Homme (2008) et le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale des Nations unies - CERD (2010) (5), de rendre sa politique publique de lutte contre le racisme plus cohérente et plus conforme à la Déclaration adoptée par la Conférence mondiale contre le racisme qui s'est tenue à Durban en 2001 (6). La situation française en matière de racisme et de discriminations qui y sont liées fait encore l'objet de nombreuses préoccupations, comme l'illustre les dernières observations de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance du Conseil de l'Europe (ECRI) adressées à la France (7) ou encore la teneur des recommandations formulées par les Etats membres des Nations unies à la France dans le cadre de l'examen périodique universel (8).
3. Compte tenu du court délai imparti, la CNCDH n'a pas été en mesure de procéder à une large consultation de la société civile au-delà de ses propres membres comme elle avait pu le faire en 2012 à la demande du Délégué interministériel en vue de la préparation du premier plan d'action (9). La présente note repose sur les travaux existants de la CNCDH, ainsi que sur l'expertise de ses membres, représentants de la société civile et experts reconnus pour leurs compétences en matière de droits de l'homme. La mission d'évaluation en cours, confiée à l'Inspection générale de l'administration (IGA) et l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGEN), devrait compléter utilement cette note, notamment en apportant des éléments d'analyse plus précis quant au déploiement territorial du Plan. Par ailleurs, la CNCDH tient à préciser que le prochain rapport annuel sur la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie, remis chaque année au Premier ministre le 21 mars, sera consacré au suivi des recommandations formulées dans les éditions précédentes (10). Le rapport annuel constitue en effet le principal outil d'analyse et d'orientation des politiques publiques en la matière.
4. Pour répondre précisément à la demande qui lui a été faite de "contribue[r] de manière significative à l'élaboration du prochain plan interministériel 2018 - 2020 ", la CNCDH s'attachera à identifier des pistes d'amélioration de l'action publique, sans bien entendu prétendre à l'exhaustivité. Par mesure de pragmatisme, et afin de ne pas être redondant avec la mission d'évaluation en cours, elle n'abordera les actions déployées dans le cadre du précédent Plan que dans la perspective d'enrichir le suivant, la CNCDH ayant déjà procédé à une analyse détaillée du Plan 2015 - 2017 dans l'édition 2015 de son rapport annuel.

I. Observations liminaires

5. Le plan national d'action, renouvelé à intervalles réguliers depuis 2012, contribue indéniablement à donner une impulsion forte et durable à l'action publique de lutte contre toutes les formes de racisme, et ce afin de promouvoir le "vivre " et le "faire " ensemble. La CNCDH a eu l'occasion à plusieurs reprises de souligner l'avancée que constituait le second Plan par rapport au précédent, tant par les moyens mobilisés (100 millions d'euros sur trois ans), que par son inscription dans une démarche proactive (quatre axes prioritaires - mobiliser, sanctionner, lutter contre les discours de haine sur Internet, éduquer et transmettre - et quarante actions ciblées) (11). Dans un contexte marqué par une dégradation de la cohésion sociale dans de nombreux pays d'Europe qui font face parallèlement à une montée des populismes, et alors que sont attisées de toute part la peur et la suspicion à l'égard de l' " autre ", la CNCDH ne saurait que trop insister sur la nécessité de ne pas relâcher les efforts. En effet, la lutte contre le racisme, au-delà d'une simple question morale, reste une question politique, car le racisme est un renoncement aux valeurs républicaines et une menace pour la démocratie, et parce que ce combat doit s'accompagner d'actions qui rendent possible et construisent "l'égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d'origine, de race ou de religion ". Le prochain plan triennal d'action devrait être l'occasion de montrer la pleine mesure de l'ambition gouvernementale sur ces questions. A cet égard, la CNCDH formulera plusieurs observations liminaires.
6. En premier lieu, la Commission recommande que le budget alloué à la mise en œuvre du prochain plan soit, si ce n'est augmenté, à tout le moins reconduit. Le maintien du budget de la DILCRAH pour l'année 2018, à hauteur d'environ 6,2 millions d'euros, est appréciable en période de restriction budgétaire. Toutefois, l'élargissement du champ d'intervention de cette dernière à la lutte contre les actes et agissements de haine et de discrimination envers les personnes lesbiennes, gays, bi et trans (LGBT) depuis le 22 décembre 2016 (12) n'a pas été assorti d'une hausse subséquente de ses moyens, ce qui est inquiétant eu égard à l'ampleur et à la diversité des tâches à accomplir. Parallèlement, elle ne peut que se faire l'écho des inquiétudes formulées par plusieurs partenaires de l'Etat (collectivités territoriales, acteurs de la société civile) dans la mise en œuvre des politiques publiques (dont le Plan) quant à la baisse importante et prévisible de leurs moyens.
7. En deuxième lieu, la nature même de la mission de la DILCRAH implique, pour obtenir des résultats tangibles, que son action s'inscrive dans une approche partenariale. Précisément, la plus-value d'une telle institution, en tant qu'interlocuteur privilégié, et du Plan, en tant qu'outil stratégique et programmatique, est leur propension à accroître la force de frappe de l'action antiraciste, en favorisant les échanges et les synergies entre les acteurs pertinents. A cet égard, le rattachement depuis novembre 2014 de la DILCRAH aux services du Premier Ministre (et non au seul ministre de l'Intérieur), préconisé par la CNCDH depuis sa création, a été unanimement salué comme un progrès. Qu'il s'agisse du PILCRA ou du Plan de mobilisation contre la haine et les discriminations anti-LGBT (13), il est primordial que l'ensemble des ministères s'investisse pleinement dans leur élaboration, leur mise en œuvre et leur suivi, tout comme dans toute politique publique dédiée à la lutte contre toutes les formes d'intolérance et de haine. Le réseau de correspondants de la DILCRAH dans l'ensemble des ministères et secrétariats d'Etat doit donc continuer à être mobilisé (14).
Par ailleurs, la CNCDH souhaite attirer l'attention de la DILCRAH sur la nécessité d'associer plus étroitement les acteurs de la société civile dans l'élaboration, la mise en œuvre et le suivi des politiques publiques de lutte contre le racisme, car c'est sur eux que repose une part conséquente de l'action de terrain. Le manque de consultation lors de la phase d'élaboration et de mise en œuvre du Plan 2015 - 2017, due à son élaboration dans l'urgence à la suite des attentats de janvier 2015, avait suscité des regrets parmi les membres de la CNCDH. Aussi note-t-elle avec satisfaction le souhait exprimé par le Délégué interministériel (15) de consulter les principaux acteurs de la société civile œuvrant dans la lutte contre le racisme (ONG, syndicats, personnalités qualifiées, etc.) pour construire le suivant. Cette étape est primordiale pour s'assurer, d'une part, de la pertinence du prochain plan d'action au regard des problématiques rencontrées sur le terrain et, d'autre part, de l'obtention de la plus large adhésion possible à la stratégie et à l'action interministérielles - prérequis à son effectivité. Outre cette consultation ponctuelle, des interactions plus régulières entre la DILCRAH et les acteurs de la société civile seraient souhaitables ; si ces derniers sont légitimement perçus comme de potentiels relais locaux susceptibles de distiller l'action gouvernementale sur le terrain (via l'octroi de subventions et le déploiement d'actions prioritaires), ils devraient également être appréhendés comme des ressources à mobiliser suivant une approche plus ascendante (dite "bottom-up "). La CNCDH proposera à la DILCRAH, dans cette note, de nouvelles modalités de concertation avec les acteurs de la société civile.
8. En troisième lieu, le prochain Plan devrait s'inscrire dans la même philosophie que le précédent, en ciblant quelques axes prioritaires et des actions précises pour être le plus opérationnel possible. La démarche d'évaluation entreprise par la DILCRAH, qui avait manqué lors de la phase d'élaboration du second Plan, permettra opportunément d'orienter les mesures à développer pour accroître la pertinence et l'efficacité du prochain. Afin de faciliter un suivi régulier du Plan, il serait souhaitable de réfléchir, dès sa phase de construction, aux modalités pratiques de mise en œuvre des actions ciblées, en identifiant, pour chacune d'elle, la liste des opérateurs, les moyens (humains et matériels) nécessaires, un...

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