Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2019-950 du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs

 
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Monsieur le Président de la République,
« Il est peu de problèmes aussi graves que ceux qui concernent la protection de l'enfance, et parmi eux, ceux qui ont trait au sort de l'enfance traduite en justice. La France n'est pas assez riche d'enfants pour qu'elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains. ». Ainsi s'ouvrait le préambule de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.
Si ce préambule conserve toute sa force et sa valeur aujourd'hui, l'ordonnance a toutefois connu quarante réformes depuis sa promulgation au sortir de la Seconde Guerre mondiale.
Ces modifications successives ont conduit à multiplier les mesures, cadres procéduraux et modes de poursuites applicables aux mineurs. Elles ont progressivement rendu moins lisibles les principes affirmés en 1945 et consacrés depuis par le Conseil constitutionnel comme principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Elles ont participé à rendre poreuse la frontière entre la justice des mineurs et la justice des majeurs. L'ensemble de ces réformes suscite aujourd'hui un sentiment d'incohérence et d'illisibilité, tant pour les praticiens que pour les justiciables. Les délais de jugement sont de près de dix-huit mois en moyenne, durée excessive qui nuit à la bonne compréhension par le mineur de la portée de ses actes et ne permet pas d'apporter de réponse satisfaisante aux victimes.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2011-147 QPC du 8 juillet 2011, a estimé contraire au principe d'impartialité le fait que le même juge des enfants puisse, d'abord, lors de la phase d'instruction, porter une appréciation sur les charges existantes contre un mineur, puis présider l'audience du tribunal pour enfants et prononcer une peine à l'encontre de ce mineur. Pour tirer les conséquences de cette décision du Conseil constitutionnel, une refonte en profondeur de la procédure pénale applicable aux mineurs est nécessaire, en tenant compte de la situation des petites juridictions, dans lesquelles ne siège qu'un juge des enfants, et afin de préserver la continuité de l'intervention du juge des enfants, qui est l'un des éléments de la spécialisation de la justice pénale des mineurs et un gage de son efficacité.
Enfin, une partie non négligeable des dispositions spécifiques à la justice pénale des mineurs se trouve dans le code de procédure pénale, qu'il s'agit, lorsque cela est utile, de réunir dans un code autonome, suivant un plan et des subdivisions davantage lisibles et pratiques d'accès. Dans un second temps, la partie réglementaire du code permettra de réunir les dispositions éparses de nombreux décrets.
Cet état de fait justifiait une réforme d'ensemble de la justice pénale des mineurs.
C'est pourquoi la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a autorisé le Gouvernement à réformer l'ordonnance du 2 février 1945 par voie d'ordonnance dans les conditions de l'article 38 de la Constitution. En effet, selon les termes de l'habilitation, le Gouvernement est autorisé à regrouper et organiser dans un code les dispositions relatives à la justice pénale des mineurs. Il a ainsi été fait le choix de regrouper toutes les dispositions spécifiques à la justice pénale des mineurs. Si les entreprises de codification se réalisent habituellement à droit constant, le Gouvernement a fait le choix de modifier en profondeur la procédure pénale applicable aux mineurs, tout en conservant à droit constant ce qui a fait ses preuves et fonctionne.
Le Gouvernement est en effet habilité à modifier et compléter les dispositions relatives à la justice pénale des mineurs, dans le respect des principes constitutionnels qui lui sont applicables et des conventions internationales, et ce dans quatre objectifs ci-après détaillés.
1° Il s'agit d'abord de simplifier la procédure pénale applicable aux mineurs délinquants. L'instruction devant le juge des enfants est supprimée ainsi que la procédure dite « officieuse » qui s'y appliquait majoritairement et dont les contours étaient définis de diverses manières selon les juridictions. La réforme simplifie la procédure en instituant un mode de poursuite unique : la saisine de la juridiction de jugement spécialisée aux fins de jugement. Le juge des enfants ou le tribunal pour enfants saisi statuera sur la culpabilité du mineur et ouvrira une période de mise à l'épreuve éducative avant le prononcé de la sanction. Il sera possible, notamment pour les faits de faible gravité ou lorsque le mineur est déjà connu de la juridiction, de statuer en une même audience sur la culpabilité et sur la sanction ;
2° L'habilitation fixe ensuite comme objectif d'accélérer le jugement des mineurs pour qu'il soit statué rapidement sur leur culpabilité. La procédure actuelle, qui prévoit une période d'instruction obligatoire de chaque affaire par le juge des enfants à l'issue de laquelle intervient le jugement, n'est pas encadrée dans le temps. Elle entraîne ainsi des délais de jugement longs, le délai moyen de jugement s'élevant actuellement à près de dix-huit mois. La phase d'instruction devant le juge des enfants étant désormais supprimée, dès l'issue de l'enquête le mineur sera convoqué dans un délai de dix jours à trois mois afin de voir tranchée la question de sa culpabilité. Le prononcé de la sanction devra intervenir dans un délai de six à neuf mois à compter du premier jugement ;
3° La réforme vise également à renforcer la prise en charge des mineurs par des mesures probatoires adaptées et efficaces avant le prononcé de la peine, notamment pour les mineurs récidivistes ou en état de réitération. Durant la période de mise à l'épreuve éducative, il pourra être prononcé, cumulativement ou alternativement, des mesures d'investigation afin de recueillir suffisamment d'éléments sur la personnalité du mineur, une mesure éducative judiciaire provisoire afin de l'accompagner pour qu'il puisse évoluer au mieux, ainsi que des mesures de sûreté. Les mesures éducatives provisoires actuelles sont regroupées en une seule mesure éducative judiciaire provisoire, dont le contenu est modulable durant toute la période de mise à l'épreuve éducative pour tenir compte de l'évolution du mineur. Outre le module de placement et le module de réparation, il est possible d'ordonner un module de santé, un module d'insertion, mais également des...

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