Rapport établi par la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle (scrutins des 23 avril et 7 mai 2017)

JurisdictionFrance
Publication au Gazette officielJORF n°0049 du 28 février 2018
Date de publication28 février 2018
Record NumberJORFTEXT000036649861


L'élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 2017 a été la dixième organisée depuis l'intervention de la loi organique n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, adoptée à l'issue du référendum du 28 octobre 1962. Comme lors de chacun des scrutins précédents, la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle a exercé les attributions qui lui sont conférées afin d'en assurer le bon déroulement.
L'existence de la Commission nationale de contrôle résulte non de la loi du 6 novembre 1962 elle-même, mais des dispositions réglementaires prises pour son application. Il s'agissait, initialement, d'un décret du 14 mars 1964. Le texte applicable est désormais le décret n° 2001-213 du 8 mars 2001, qui a été modifié à plusieurs reprises, en dernier lieu par un décret du 22 décembre 2016.
La Commission nationale de contrôle de la campagne électorale, qui n'est pas une structure permanente, mais qui est « réactivée » à l'occasion de chaque scrutin, exerce trois catégories de missions.
Il lui incombe, en premier lieu, de veiller au respect d'une disposition capitale de la loi référendaire du 6 novembre 1962, celle selon laquelle tous les candidats bénéficient, de la part de l'Etat, des mêmes facilités pour la campagne en vue de l'élection présidentielle. Au-delà de la seule question de l'utilisation des moyens mis à disposition par l'Etat, la commission est investie d'une mission de portée générale : veiller à ce que soit assurée l'égalité entre les candidats.
Il revient, en second lieu, à la commission de s'acquitter d'une tâche très concrète : s'assurer que le matériel électoral officiel des candidats (affiches et déclarations) respecte les dispositions du décret du 8 mars 2001 ainsi que celles du code électoral applicables à l'élection présidentielle et ne soit pas de nature à altérer la sincérité du scrutin.
Enfin, et de façon plus générale, il appartient à la commission d'exercer une surveillance des différents aspects de la campagne électorale - réunions publiques, presse écrite, médias audiovisuels, internet - et d'intervenir pour que cessent des agissements qui pourraient compromettre l'expression libre et éclairée du suffrage.
Ces différentes interventions sont mises en œuvre selon des modalités différenciées. Elle exerce un véritable pouvoir de décision, mais celui-ci est limité, pour l'essentiel, à l'homologation des affiches et professions de foi des candidats.
Pour le reste, la commission n'est pas investie d'un pouvoir de décision ou de sanction, mais d'une magistrature morale, qu'elle exerce pour faire respecter le principe d'égalité entre les candidats et la loyauté du débat politique.
Sa composition est la garante de son impartialité à l'égard des candidats et de tous ceux qui interviennent dans le débat public. Elle est fixée par l'article 13 du décret du 8 mars 2001. La commission est composée de cinq membres : trois membres de droit - le vice-président du Conseil d'Etat, qui la préside, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes - ainsi que deux membres en activité ou honoraires du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes, désignés conjointement par les trois membres de droit. En 2017, comme lors des précédentes élections présidentielles, les trois membres de droit ont désigné un magistrat de la Cour de cassation et un magistrat de la Cour des comptes pour compléter la commission.
Pour l'élection de 2017, la Commission nationale de contrôle a ainsi été composée, sous la présidence de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, de M. Bertrand Louvel, premier président de la Cour de cassation, de M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, de Mme Frédérique Dreifuss-Netter, conseillère à la Cour de cassation, et de M. Jean-Philippe Vachia, président de chambre à la Cour des comptes, ces deux derniers membres étant suppléés, le cas échéant, par M. Dominique Decomble, conseiller à la Cour de cassation, et par M. Jean-Yves Bertucci, conseiller maître à la Cour des comptes. Les membres de droit de la Commission sont pour leur part, en cas d'empêchement, remplacés par ceux qui les suppléent normalement dans leur corps. Sa composition a été officialisée par le décret n° 2017-221 du 24 février 2017 relatif à la composition et au siège de la Commission nationale de contrôle instituée par le décret n° 2001-213 du 8 mars 2001, publié au Journal officiel le même jour que le décret de convocation des électeurs.
Le décret du 8 mars 2001 prévoit également que la commission est assistée de trois fonctionnaires, représentant respectivement le ministre de l'intérieur, le ministre chargé de l'outre-mer et le ministre des affaires étrangères : ont ainsi été désignés, pour le ministre de l'intérieur, M. Denis Robin, préfet hors classe, secrétaire général, pour la ministre des outre-mer, M. Alain Rousseau, préfet, directeur général des outre-mer, jusqu'au 5 mars 2017 et Mme Corinne Orzechowski, préfète, directrice générale des outre-mer, à partir du 6 mars 2017 et, pour le ministre des affaires étrangères et du développement international, M. Nicolas Warnery, ministre plénipotentiaire, directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire.
Enfin, l'article 19 du décret du 8 mars 2001 prévoit l'institution, sous l'autorité de la commission, dans chaque département et dans chaque collectivité d'outre-mer, d'une commission locale de contrôle, chargée en particulier d'adresser le matériel électoral aux électeurs. Il renvoie, s'agissant de la composition, des attributions et du fonctionnement des commissions locales de contrôle, aux dispositions du code électoral relatives aux commissions de propagande. Les commissions locales de contrôle doivent être installées au plus tard le quatrième vendredi précédant le scrutin, soit en l'espèce le vendredi 31 mars ; la plupart d'entre elles l'ont toutefois été dès le 20 mars, à la demande de la Commission nationale de contrôle.
Lors de sa première séance, la commission a désigné M. Bertrand Dacosta, conseiller d'Etat, en qualité de rapporteur général. Elle a décidé de s'adjoindre neuf rapporteurs choisis parmi les membres du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. Elle a également désigné, conjointement avec le Conseil constitutionnel, sept rapporteurs, également membre de ces institutions, qui ont été délégués outre-mer pour y suivre localement le déroulement de la campagne et les opérations électorales.
La commission a été installée le 26 février 2017. Elle s'est réunie à quatorze reprises entre le 26 février et le 7 mai 2017. Elle a également rendu publics seize communiqués de presse.
Dès le jour de son installation, elle a fait fonctionner un site internet et une messagerie permettant aux électeurs de s'adresser à elle par la voie électronique. Elle s'est également dotée d'un compte « twitter ».
Le présent rapport rend compte de l'activité de la commission au cours des dix semaines qui se sont déroulées entre son installation et le second tour de scrutin. Il met, en outre, l'accent sur des difficultés qu'elle a pu percevoir et qui la conduisent à formuler des propositions en vue de l'organisation des prochaines élections présidentielles.


1. La place de la Commission nationale de contrôle parmi les différentes institutions chargées de veiller au bon déroulement du scrutin présidentiel


Le rôle de la Commission nationale de contrôle ne peut se concevoir indépendamment de celui des différentes institutions et administrations de l'Etat qui interviennent dans l'organisation de l'élection du Président de la République : le Conseil constitutionnel, diverses autorités administratives indépendantes, les ministères de l'intérieur, de l'outre-mer et des affaires étrangères.
En 2017, comme lors des précédentes élections, la grande qualité des relations que la commission a nouées avec les différents intervenants a largement contribué à la bonne préparation et au déroulement satisfaisant du scrutin.
1.1. Aux termes de l'article 58 de la Constitution : « Le Conseil constitutionnel veille à la régularité de l'élection du Président de la République. Il examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin. » Il lui appartient en outre, en application de l'article 3 de la loi organique du 6 novembre 1962, d'établir la liste des candidats qui ont recueilli les « parrainages » nécessaires, après s'être assuré de leur validité. Le Conseil constitutionnel est également saisi pour avis de tous les textes relatifs à l'organisation de l'élection.
La Commission nationale de contrôle traite, pour sa part, de l'ensemble des questions relatives à la campagne électorale. Elle s'attache, en particulier, à prévenir les irrégularités ou les manquements qui pourraient altérer la sincérité du scrutin ou, à défaut, à en corriger en temps utile les effets.
En 2017, comme lors des scrutins antérieurs, les contacts fréquents entre le Conseil constitutionnel et la Commission nationale de contrôle ont permis d'articuler au mieux leurs interventions respectives et cette répartition des compétences n'a soulevé aucune difficulté. A titre d'illustration, les jours de scrutin, la commission a continué de veiller au respect des dispositions législatives prohibant toute forme de campagne électorale à compter du vendredi minuit, mais a renvoyé vers le Conseil constitutionnel toutes les réclamations portant sur les opérations de vote.
1.2. La mission de la Commission nationale de contrôle doit aussi se combiner avec celles des autorités administratives indépendantes, qui sont appelées, en vertu des attributions que le législateur leur a confiées, à intervenir sur certains aspects de la campagne électorale en vue de l'élection du Président de la République. Ces autorités ont été systématiquement conviées aux réunions de la commission.
1.2.1. Tel est le cas, en premier lieu, du Conseil supérieur...

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