Rapport à l'ordonnance 2015-1781 du 28 décembre 2015 relative à la partie législative du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre
| Jurisdiction | France |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°0301 du 29 décembre 2015 |
| Record Number | JORFTEXT000031702142 |
| Date de publication | 29 décembre 2015 |
| Court | Ministère de la défense |
| ELI | https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2015/12/29/DEFX1524890P/jo/texte |
M. le Président de la République,
La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale (LPM) habilite, à son article 55 (8°), le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des dispositions législatives permettant la refonte du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, afin d'insérer les dispositions pertinentes qui n'ont pas encore été codifiées, dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de l'ordonnance concernée, d'améliorer le plan du code, de corriger les éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, d'assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence des textes faisant l'objet de la codification, d'harmoniser l'état du droit, enfin d'abroger les dispositions devenues sans objet. Le 9° de l'article 55 habilite le Gouvernement à abroger par ordonnance les dispositions non codifiées relatives aux pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre devenues sans objet.
L'ordonnance doit être publiée au plus tard le dernier jour du vingt-quatrième mois suivant la promulgation de la loi du 18 décembre 2013 précitée, soit avant le 1er janvier 2016.
La refonte du code qui est ainsi autorisée est dite « à droit constant ».
Par ailleurs, la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense, dans son article 30 (2°) habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance le chapitre III du livre IV du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, afin d'abroger les dispositions obsolètes et de modifier la dénomination des lieux de sépulture des militaires inhumés dans les conditions prévues au même code. L'objet des ordonnances prévues par les lois précitées est donc commun et fait l'objet du présent texte unique.
L'ordonnance relative à la partie législative du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre vous est présentée, après examen en Commission supérieure de codification conformément à la circulaire du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires (8 séances, dont la dernière le 6 octobre 2015), et après avis du Conseil d'Etat, section sociale, du 15 décembre 2015.
1. Raisons de la refonte
Le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG) comprend divers dispositifs qui ont été élaborés après les grands conflits du xxe siècle. Il est principalement issu des lois du 31 mars 1919 sur les pensions militaires d'invalidité, et du 24 juin 1919 sur les pensions des victimes civiles de guerre, auxquelles sont venues s'ajouter de nombreuses dispositions, dont beaucoup sont liées au second conflit mondial (résistants, internés et déportés, etc.).
Le CPMIVG est issu d'un long processus de codification (décret n° 47-2084 du 20 octobre 1947 portant codification des textes législatifs concernant les pensions militaires d'invalidité et les diverses pensions d'invalidité soumises à un régime analogue, décret n° 51-469 du 24 avril 1951 et décret n° 53-770 du 13 août 1953, loi n° 58-346 du 3 avril 1958 relative aux conditions d'application de certains codes).
Malgré diverses actualisations partielles intervenues depuis lors, ce code présente des dispositions obsolètes et des concepts devenus inadaptés.
Par ailleurs, diverses dispositions relatives au droit à pension, à la délivrance de mentions, à la création de statuts de victimes de guerre, aux juridictions des pensions, au fonctionnement de l'Institution nationale des invalides, sont demeurées en dehors du code, alors qu'elles ont vocation à y être intégrées.
Depuis les textes fondateurs intervenus dans les suites des deux guerres mondiales, le contexte de l'action militaire s'est transformé et la structure des bénéficiaires du code a évolué.
Les pensionnés (invalides et ayants cause) sont 254 668 au 1er janvier 2015. Il existe 166 452 invalides militaires pensionnés, dont 101 308 sont des militaires victimes d'accidents ou de maladies en période hors guerre. Il y a 12 575 victimes civiles pensionnées pour invalidité au titre des différents conflits (parfois pour des accidents postérieurs aux opérations, ainsi les victimes civiles rattachées à la guerre 1914-1918 actuellement pensionnées sont des victimes d'accidents d'engins explosifs survenus des décennies après la guerre). Enfin il existe 75 641 ayants cause pensionnés (conjoints ou partenaires survivants, orphelins mineurs ou majeurs infirmes et ascendants) dont 68 275 ayants cause de militaires et 7 366 ayants cause de victimes civiles.
Le droit à réparation doit s'adapter à la professionnalisation des armées et à un contexte davantage marqué par les opérations extérieures et les actes de terrorisme que par la guerre. Enfin il convient d'insister particulièrement sur le fait que le CPMIVG s'applique non seulement aux militaires du temps de guerre et des opérations extérieures, mais aussi aux militaires victimes d'accidents ou maladies imputables au service en temps de paix et à leurs ayants cause. Les pensions attribuées à des militaires servant en temps de paix constituent la plus grande part des nouvelles attributions depuis plusieurs années.
Le code comporte également des dispositions juridiquement fragiles (âge différent pour l'ouverture de certains droits pour les hommes et les femmes, condition de nationalité opposée à certaines victimes) ou qui ne respectent pas le partage des compétences entre la loi et le règlement, imposé par les articles 34 et 37 de la Constitution.
Enfin il se caractérise par sa complexité et un défaut de cohérence d'ensemble.
D'une manière générale, cette situation ne répond pas à l'objectif, fréquemment rappelé par le Conseil constitutionnel, de lisibilité et d'intelligibilité du droit.
Pour ces raisons, le Conseil d'Etat, en particulier à l'occasion de l'élaboration des textes de 2009 réformant l'administration au service des anciens combattants, a demandé que le Gouvernement entreprenne la refonte du CPMIVG, afin qu'il redevienne un instrument juridique fiable et réponde à l'objectif constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.
La refonte du code a donc été inscrite, en tant que chantier de simplification, au programme de travail gouvernemental.
Cette refonte a été faite selon le principe du droit constant, c'est-à-dire de façon à éliminer les dispositions du code irrégulières ou obsolètes, à simplifier sa présentation générale et à la rendre conforme aux normes actuelles en termes de codification (partage entre loi et règlement, numérotation), mais en conservant l'extension des droits reconnus par les textes en vigueur. Néanmoins, la refonte à droit constant impose de tenir compte des avancées du droit (par exemple, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel) : il s'agit alors de modifications de portée limitée qui ont essentiellement pour objet de supprimer des discriminations.
Dans un domaine aussi sensible, il était indispensable de tenir informées les associations d'anciens combattants et victimes de guerre, et d'échanger avec elles pour connaître leurs observations et leurs propositions.
A cet effet, des réunions d'information ont été organisées périodiquement avec les organisations les plus représentatives du monde combattant (« groupe des 12 » élargi) sous la présidence du Secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense tandis que des échanges fréquents et des réunions de travail ont eu lieu avec un groupe d'experts réunissant des...
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