Rapport sur la campagne électorale à la radio et à la télévision (adopté le 15 octobre 2002)

JurisdictionFrance
Publication au Gazette officielJORF n°266 du 15 novembre 2002
Record NumberJORFTEXT000000600018
Date de publication15 novembre 2002




Le Conseil supérieur de l'audiovisuel se voit confier, par la loi du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, deux missions déterminantes en période électorale.
L'une vise à assurer le respect de l'expression pluraliste des candidats dans les émissions habituelles du programme des services de radio et de télévision publiques et privées pour la période des campagnes électorales. L'autre consiste à organiser la production, la programmation et la diffusion des émissions de la campagne officielle sur les antennes du service public de la radio et de la télévision.
L'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée (annexe 1) dispose en effet que : « Le Conseil supérieur de l'audiovisuel fixe les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés nationales de programme sont tenues de produire et de programmer et que la société prévue à l'article 51 de la présente loi est tenue de diffuser. Les prestations fournies à ce titre font l'objet de dispositions insérées dans les cahiers des charges.
« Pour la durée des campagnes électorales, le conseil adresse des recommandations aux exploitants des services de communication audiovisuelle autorisés en vertu de la présente loi. ».
Pour l'élection présidentielle, la compétence générale que le CSA tient de la loi du 30 septembre 1986 est renforcée par l'article 15 du décret du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1299 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel (cf. note 14) (annexe 2) qui lui confie la mission de veiller au respect du principe d'égalité entre les candidats dans les programmes d'information pendant la période de campagne officielle.
Pour cette élection, le CSA exerce ses compétences en liaison avec deux autres autorités. La responsabilité institutionnelle du déroulement et du contrôle de la campagne est en effet répartie entre le Conseil constitutionnel, la Commission nationale de contrôle en vue de l'élection du Président de la République et le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Ces trois autorités sont chargées de veiller, chacune en ce qui la concerne, au bon déroulement de l'élection.
La compétence du Conseil constitutionnel est entendue très largement en ce qui concerne l'élection présidentielle. L'article 46 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 dispose en effet que « le Conseil constitutionnel est consulté par le gouvernement sur l'organisation des opérations de l'élection du Président de la République. Il est avisé sans délai de toute mesure prise à ce sujet ».
Le CSA a donc consulté préalablement pour avis le Conseil constitutionnel sur la recommandation et les décisions qu'il a été amené à prendre dans le cadre de la campagne en vue de l'élection du Président de la République.
De son côté, la Commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l'élection présidentielle est chargée de veiller, en application de l'article 13 du décret du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1299 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, au respect du principe selon lequel tous les candidats bénéficient, de la part de l'Etat, des mêmes facilités pour la campagne en vue de l'élection présidentielle. Au titre de sa compétence générale de garant de l'égalité de traitement entre les candidats, la Commission nationale de contrôle s'intéresse au respect de ce principe sur les services de radio et de télévision, même si le CSA détient bien là une compétence directe.
La Commission nationale de contrôle a souhaité associer le Conseil supérieur de l'audiovisuel à chacune des réunions qu'elle a tenues. Le conseil a été sensible au souci de la commission de le voir prendre part à ses échanges pour contribuer à la préparation de cette élection majeure.
Ainsi, le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, les deux conseillers en charge du pluralisme et le directeur général ont participé aux réunions hebdomadaires de la Commission nationale de contrôle. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a tiré le plus grand profit de ces rencontres régulières et fructueuses.
Le CSA, tout comme il l'avait fait lors de la campagne en vue de l'élection du Président de la République en 1995, a donc saisi la Commission nationale de contrôle dès son installation le 22 février 2002, pour avis sur les décisions qu'il a été amené à prendre dans le cadre de l'élection du Président de la République, notamment celles qui organisent la campagne officielle radiotélévisée. La Commission nationale de contrôle a également examiné régulièrement les temps de parole accordés à chaque candidat par les médias audiovisuels et a associé le CSA à l'examen des réclamations présentées par les candidats ou les « pré-candidats », dès lors qu'elles concernaient les médias.
Le présent rapport, qui dresse le constat général du déroulement de la campagne sur les médias audiovisuels, a également pour objectif de relever les difficultés auxquelles l'instance de régulation a été confrontée et de proposer aux pouvoirs publics les réformes qui lui paraissent s'imposer.


LE RESPECT DU PLURALISME


L'intervention du Conseil supérieur de l'audiovisuel en matière d'expression pluraliste sur les services de télévision et de radio publiques et privées pendant la période de campagne électorale en vue de l'élection du Président de la République trouve un double fondement dans l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication et dans l'article 15 du décret du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1299 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
Le second alinéa de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée dispose que : « Pour la durée des campagnes électorales, le conseil adresse des recommandations aux exploitants des services de communication audiovisuelle autorisés en vertu de la présente loi. ».
De son côté, l'article 15 du décret du 8 mars 2001 rappelle en son premier alinéa que : « A compter de la publication au Journal officiel de la liste des candidats et jusqu'au tour de scrutin où l'élection est acquise, le principe d'égalité entre les candidats doit être respecté dans les programmes d'information des sociétés nationales de programme et des services de communication audiovisuelle autorisés ou concédés en ce qui concerne la reproduction ou les commentaires des déclarations et écrits des candidats et la présentation de leur personne. ». Le dernier alinéa de ce même article dispose enfin que : « Le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille au respect des dispositions du présent article et des règles et recommandations qu'il édicte en application de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée. ».
C'est donc en application combinée de ces deux dispositions que le CSA a pris la recommandation du 23 octobre 2001 (annexe 3) (cf. note 15) qui vise à organiser l'accès des candidats aux émissions du programme et plus particulièrement celles d'information de l'ensemble des radios et des télévisions publiques et privées. Au préalable, il a saisi pour avis le Conseil constitutionnel (cf. note 16) qui n'a pas formulé d'observation sur le projet.
Le CSA a souhaité adopter cette recommandation suffisamment tôt par rapport à sa date d'application, afin que les rédactions puissent établir leurs choix éditoriaux en toute connaissance de cause.
Avant de rendre compte de l'application de la recommandation du 23 octobre 2001 (2°) et des difficultés que le CSA a rencontrées, notamment pour l'application des articles L. 49 et L. 52-2 du code électoral (3°), il importe de présenter les principes que le CSA a entendu poser (1°).


1° Les principes posés par la recommandation du CSA
du 23 octobre 2001


Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a adressé sa recommandation à l'ensemble des services de radio et de télévision. Certes, l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée précitée vise les « exploitants des services de communication audiovisuelle autorisés » et l'article 15 du décret du 8 mars 2001 précité traite des « sociétés nationales de programme et des services de communication audiovisuelle autorisés ou concédés ». Ces deux textes sont donc silencieux sur les services distribués par câble ou par satellite qui ne sont pas des services autorisés, au sens de la loi du 30 septembre 1986, mais conventionnés. Toutefois, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a considéré, comme il le fait à chaque élection, que l'obligation de respect de pluralisme inscrite à l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 lui confère une compétence globale à l'égard de l'ensemble des services de radio et de télévision.
1.1. Les principes généraux.
Dans sa recommandation du 23 octobre 2001, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a défini les principes qui lui ont servi de grille d'analyse pour apprécier le respect du pluralisme relatif à l'élection, dans les émissions du programme des radios et des télévisions.
1.1.1. Les innovations par rapport aux précédentes recommandations.
Tirant les enseignements de la précédente campagne présidentielle et des évolutions introduites par le conseil en matière d'évaluation du pluralisme, cette recommandation a innové sur trois points principaux :
- à la différence de l'élection présidentielle de 1995, pour laquelle des textes distincts avaient été adoptés pour les services de télévision (le 20 septembre 1994) et pour les radios (le 27 septembre 1994) - avec une recommandation spécifique prise en mars 1995 pour la période de campagne officielle - la recommandation du 23 octobre 2001 concernait ces deux types de médias et l'ensemble de la période ;
- pour les interventions n'ayant pas de caractère électoral, la règle dite des « trois tiers » était remplacée par « le principe de référence » retenu par le conseil, depuis janvier 2000, pour l'accès à...

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