Saisine du Conseil constitutionnel en date du 15 novembre 2016 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2016-741 DC

 
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LOI RELATIVE À LA TRANSPARENCE, À LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET À LA MODERNISATION DE LA VIE ÉCONOMIQUE


Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les conseillers,
Les députés soussignés ont l'honneur, en application des dispositions de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de déférer au Conseil constitutionnel 1'ensemble de la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement le 8 novembre 2016.
Les députés auteurs de la présente saisine estiment que la loi déférée porte atteinte à plusieurs principes et libertés constitutionnels.
A l'appui de cette saisine, sont développés les griefs suivants.


Article 25
L'article 25 de la présente loi fixe les règles applicables aux relations que les représentants d'intérêts peuvent nouer avec les pouvoirs publics dans le cadre de l'élaboration de la décision publique. Les requérants estiment les dispositions de l'article 25 contraires à la Constitution au regard du principe de séparation des pouvoirs et d'autonomie des assemblées, ainsi que du principe d'égalité et de clarté de la loi.


1. Sur l'atteinte au principe de séparation des pouvoirs et d'autonomie des assemblées


L'article 25 institue un registre commun des représentants d'intérêts partagé par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et les deux assemblées parlementaires, défini comme suit : « ce répertoire fait état, pour chaque représentant d'intérêts, des informations communiquées en application de l'article 18-3 de la présente loi. Il est commun à la Haute Autorité, pour la mise en œuvre des règles prévues à la sous-section 2, ainsi qu'à 1'Assemblée nationale et au Sénat pour la mise en œuvre des règles déterminées sur le fondement de la sous-section 1 de la présente section. »
Les requérants estiment qu'un tel registre méconnaît les principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'autonomie des assemblées énoncés à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 aux termes duquel : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. » Le Conseil en a déduit un principe d'autonomie financière (1) et un principe d'autonomie normative (2) pour les pouvoirs publics constitutionnels, dont figurent les assemblées parlementaires (3).
Selon les requérants, si les assemblées parlementaires conservent leurs prérogatives pour déterminer les règles applicables aux représentants d'intérêts et leurs modalités d'application, leur est toutefois imposée la liste des personnes physiques ou morales qualifiées de représentants d'intérêts, qui sera arrêtée par la Haute Autorité. Concrètement, une assemblée parlementaire ne pourra plus décider de compléter la liste des personnes exemptées des obligations liées à leur présence sur le répertoire ou, à l'inverse, la réduire.
Les sénateurs, lors de la navette parlementaire, avaient d'ailleurs prévu une agrégation de registres distincts. Les informations auraient été alors communiquées à la HATVP au titre des autorités administratives et gouvernementales et les informations transmises par les pouvoirs publics constitutionnels pour leur compte. Ces derniers auraient instruit les demandes d'inscription par leurs soins et selon leurs propres règles, la HATVP prenant acte des informations transmises pour les communiquer au public.
Ce dispositif répondait ainsi à l'aspiration du président de la HATVP qui, lors de son audition devant la commission des lois du Sénat (4), évoquait certaines précautions à prendre au regard du respect de la séparation des pouvoirs : « Je pense que quatre conditions essentielles doivent être respectées si l'on souhaite s'engager dans cette voie. Premier principe, les parlementaires doivent pouvoir continuer à rencontrer librement toute personne, qu'elle soit inscrite ou non au registre. Deuxième principe, l'inscription au registre ne doit emporter aucune obligation à l'égard des assemblées parlementaires qui doivent rester souveraines dans la délivrance des titres d'accès. Troisième principe, il doit appartenir aux assemblées parlementaires de définir les règles déontologiques applicables en leur sein aux représentants d'intérêts. Enfin, la Haute Autorité ne doit pouvoir sanctionner un lobbyiste pour ses agissements à l'égard d'un parlementaire que sur saisine du président ou du bureau de l'assemblée concernée. Sous ces quatre réserves, qui me semblent faire du registre commun une simple plateforme technique, une base de données. »
Les requérants attirent l'attention du Conseil sur le fait que la détermination des règles applicables aux relations avec des représentants d'intérêts commence d'abord par le pouvoir de décider des personnes entrant dans le champ d'application des règles déterminées par le bureau de chaque assemblée parlementaire. A défaut, les membres du Parlement, dans l'exercice de leurs prérogatives constitutionnelles en matière d'élaboration de la législation, seraient privés, par une autorité extérieure, de la possibilité de rencontrer les personnes de leur choix.
Par conséquent, les requérants estiment que la mise en œuvre d'un répertoire commun, prévu à l'alinéa 6 du présent article, ne garantit pas la constitutionnalité du dispositif au regard de la séparation des pouvoirs et des prérogatives constitutionnelles que détiennent personnellement les membres du Parlement ainsi que les groupes qui le composent.


2. Sur l'atteinte au principe d'égalité


L'article 25 de la présente loi dispose que : « sont des représentants d'intérêts, au sens de la présente section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de 1'artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique. »
Les requérants souhaitent attirer l'attention du Conseil sur le fait que cette définition méconnaît le principe d'égalité tel qu'il est garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen...

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