Saisine du Conseil constitutionnel en date du 17 octobre 2016 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2016-739 DC

 
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LOI DE MODERNISATION DE LA JUSTICE DU XXIE SIÈCLE


Monsieur le président,
Mesdames et Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, les députés soussignés ont l'honneur de vous déférer l'ensemble de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle telle qu'elle a été adoptée par le Parlement le 12 octobre 2016.
Ils estiment que la loi déférée porte atteinte à plusieurs principes et libertés constitutionnels.
A l'appui de cette saisine, sont développés les griefs suivants.


Sur la méconnaissance du principe de clarté et de sincérité du débat parlementaire :
Votre conseil requiert du débat parlementaire qu'il soit clair et sincère, considérant qu'un débat de qualité est une exigence pour l'élaboratlon d'une bonne législation.
L'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose que « la Loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation (…) ».
Au premier alinéa de l'article 3 de la Constitution « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants (…) ».
Ainsi, apparu dans votre décision 512 DC du 21 avril 2005, puis explicitement dégagé le 13 octobre suivant (526 DC), le principe de clarté et de sincérité du débat parlementaire est présenté comme une garantie nécessaire pour assurer le respect de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Ce principe a été interprété par vous comme ayant vocation à tempérer un usage débridé du droit d'amendement, donc de lutter contre l'obstruction parlementaire, et ce dès la première lecture.
En 2003, dans une décision 468 DC du 3 avril 2003, votre conseil a considéré que le « bon déroulement du débat démocratique, et partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels, supposent que soit pleinement respecté le droit d'amendement… et que les parlementaires comme le Gouvernement puissent utiliser sans entrave les procédures mises à leur disposition à ces fins ; que cette double exigence implique toutefois qu'il ne soit pas fait usage manifestement excessif de ces droits ».
De fait, ce principe fut intégré parmi les normes des décisions rendues, le 25 juin 2009 dans une décision 581 DC, sur le règlement des assemblées. Dans cette décision, le principe est mobilisé à six reprises pour des questions diverses telles que le caractère exhaustif du compte rendu des commissions, la durée maximale pouvant être assignée à l'examen d'un texte, la durée des prises de parole ou les délais de dépôt opposables aux amendements.
Votre conseil a par exemple censuré, en 2009, la clôture automatique de la discussion d'un article dès lors que quatre orateurs seraient intervenus, en considérant que cela « pourrait avoir pour effet d'interdire aux membres d'un groupe d'opposition d'intervenir dans la discussion ». De même que dans une décision 607 DC du 10 juin 2010, il a sanctionné le dépôt tardif et l'adoption précipitée d'amendements.
Enfin, au titre de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire se voit « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ». Par suite, dans la décision 74 DC du 28 décembre 1976, votre Conseil a précisé que les dispositions restant en discussion sont celles qui n'ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l'une ou par l'autre assemblée au moment de la réunion de la commission paritaire ;
Or, compte tenu de ce qui précède, nous soutenons qu'en l'espèce le principe de clarté et de sincérité du débat parlementaire a été méconnu, dans la mesure où le Gouvernement, convoquant la commission mixte paritaire juste après la première lecture, n'a pas permis au Sénat de délibérer sur le texte adopté par l'Assemblée nationale, alors que des modifications substantielles avaient été apportées au texte.
En effet, les députés ont considérablement remanié la loi après que le Sénat ait eu à en connaître en premier, le Gouvernement ayant déposé plus de 100 amendements entre la séance à l'Assemblée nationale et la convocation de la commission mixte paritaire. Il s'agit d'un non-respect manifeste de la procédure parlementaire et d'une convocation particulièrement malvenue d'une commission parlementaire. Ceci représente une entrave au travail des sénateurs et donc une attaque portée contre le bicamérisme, principe essentiel de notre Constitution.
Cette méconnaissance du principe de clarté et de sincérité du débat parlementaire est patente alors même que votre conseil a fondé une jurisprudence fondamentale et abondante sur la pratique dite du « cavalier législatif », donc de l'exercice abusif du droit d'amendement.
Sa vigilance en la matière a eu l'occasion d'être réaffirmée à plusieurs reprises, puisqu'au total 67 cavaliers législatifs ont été censurés durant la 13e législature (2007-2012) contre 18 sous la précédente.
Ainsi, après la 1re lecture à l'Assemblée nationale, le texte comportait une cinquantaine d'articles additionnels nouveaux dont certains sont loin d'être anecdotiques, tels les articles 36, 50, 56 ou 58.
L'article 36 opère une profonde modification du code de la route par la forfaitisation du délit de conduire sans permis et sans assurance. Cette nouvelle disposition a été introduite par un amendement qui n'avait pas de lien avec les autres dispositions de la loi. L'article 56 bouleverse substantiellement le code civil en démédicalisant totalement la procédure de changement d'état civil des personnes transgenres en contradiction directe avec la jurisprudence de la Cour de cassation portant le caractère « irréversible » de la transformation de son apparence.
De même qu'au regard de la décision de 2003 précitée, le Gouvernement s'est rendu coupable d'un usage manifestement excessif de son droit d'amendement lorsqu'il a procédé, de manière précipitée, à l'introduction, par l'article 50, d'un nouveau régime de divorce par consentement mutuel sans passage par le juge, modifiant fortement, là encore, un point essentiel du code civil. De même, l'article 58, introduit par voie d'amendement gouvernemental, induit une modification importante du droit des procédures de désendettement telles que les organise le code de la consommation.
Pour toutes ces dispositions, le Gouvernement a donc fait usage de son droit d'amendement aux fins de contourner les prescriptions relatives aux études d'impact pour les projets de loi.
De surcroît, comme la procédure accélérée a été engagée sur le texte, il a été demandé au Sénat de statuer directement en commission mixte paritaire.
En l'espèce, nous sommes donc en présence d'un usage détourné de la procédure accélérée, et ce pour deux raisons.
Premièrement, elle permet au Gouvernement d'esquiver la discussion avec les sénateurs concernant des dispositions pour lesquelles ils avaient manifesté leur vive opposition. Deuxièmement, elle apparaît être à la fois un outil technique et politique entre les seules mains du Gouvernement, alors que le temps écoulé entre le dépôt du texte en juillet 2015 et le premier examen en séance au Sénat en novembre 2015 invalide son fondement même. En effet, il a fallu patienter jusqu'en mai 2016 pour les premiers débats en séance publique à l'Assemblée nationale. Il s'agit donc manifestement d'une utilisation abusive de la procédure accélérée.
En l'espèce, ceci constitue une entrave au bon déroulement de la procédure parlementaire, puisqu'elle constitue non seulement une très forte restriction de l'exercice du droit d'amendement des sénateurs, mais aussi par ce qu'elle affecte manifestement la capacité de ces sénateurs d'avoir une totale et pleine connaissance du texte.
Il convient donc de déclarer que le débat parlementaire sur l'ensemble du texte a été conduit en méconnaissance du bon usage qui doit être fait du droit d'amendement et de la procédure accélérée, portant ainsi atteinte au principe constitutionnel de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
Sur la méconnaissance de l'article 40 de la Constitution portant non-agravation des charges publiques, et du principe de libre administration des collectivités territoriales de l'article 72-2 :
L'article 72-2 de la Constitution dispose à l'alinéa 1 que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi », à l'alinéa 3 que « les recettes fiscales et les autres ressources propres représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre », à l'alinéa 4 que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi », enfin, l'alinéa 5 postule que c'est au législateur qu'il revient de prévoir « les dispositifs de péréquation destinés à...

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