Saisine du Conseil constitutionnel en date du 22 décembre 2016 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2016-744 DC

 
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(LOI DE FINANCES POUR 2017)


Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les députés soussignés ont l'honneur, en application des dispositions de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de déférer au Conseil constitutionnel l'ensemble de la loi de finances pour 2017, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement le 20 décembre 2016.
Les députés auteurs de la présente saisine estiment que la loi déférée porte atteinte à plusieurs principes et libertés constitutionnels.
A l'appui de cette saisine, sont développés les griefs suivants.


De l'insincérité de la loi de finances pour 2017 :
Selon les requérants, la loi déférée contrevient au principe de sincérité budgétaire expressément consacré par les textes organiques (articles 27, 31 et 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et articles 1er et 12 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale).
Les requérants rappellent que le Gouvernement a fait le choix en avril 2015, en contradiction avec la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, de réviser à la hausse ses hypothèses de croissance potentielle lui permettant d'amplifier les ajustements structurels affichés.
Or, ce choix remet en question le contrôle qui peut être exercé sur le respect des objectifs budgétaires, en particulier de la trajectoire arrêtée dans le cadre de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, construite sur la base d'hypothèses différentes.
Au surplus, les requérants souhaitent également appeler l'attention du Conseil constitutionnel sur la modification de la composition de l'ajustement structurel attendue en 2017. Comme l'évoque le rapporteur général du budget au Sénat, M. Albéric de MONTGOLFIER, « le projet de loi de finances pour 2017 présente une sincérité contestable » (1).
Tout d'abord, concernant les hypothèses d'évolution de la croissance de l'activité, le Gouvernement confirme la prévision de croissance de 1,5 % en 2017 avancée dans le programme de stabilité transmis en avril 2016. Selon les requérants, cette estimation gouvernementale excède l'ensemble des anticipations disponibles à ce jour et ne tient pas compte de la dégradation de l'environnement international.
La Banque de France a ainsi récemment abaissé ses prévisions de croissance pour la France à 1,3 % en 2016 et 2017, en raison justement d'une « dégradation de l'environnement international » (2). Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a lui aussi estimé que l'« hypothèse de croissance pour 2017 est optimiste compte tenu des facteurs baissiers qui se sont matérialisés ces derniers mois » (3).
Parallèlement, si la surestimation de la croissance par le Gouvernement en 2016 paraît toute relative et ne devrait avoir qu'une incidence limitée sur la trajectoire des finances publiques, ses effets pourraient se révéler très négatifs si elle venait s'ajouter à une croissance plus faible qu'anticipée en 2017. Les recettes publiques pourraient notamment en être affectées au cours du prochain exercice, ce qui aurait pour conséquence de dégrader le déficit public de près de 0,2 point de PIB.
Enfin, les requérants appellent l'attention du Conseil constitutionnel sur l'optimisme du scénario budgétaire concernant l'évolution des dépenses publiques. En effet, en dépit d'une révision à la hausse de la croissance des dépenses publiques (+ 1,6 % dans le présent projet de loi contre + 1,1 % dans le Programme de stabilité), le présent projet de loi fait l'objet de nombreuses sous-budgétisations, qu'il s'agisse des sous-budgétisations récurrentes observées au cours des années passées au sein du budget de l'Etat, de la nécessaire recapitalisation d'Areva par l'Etat, de la sous-estimation des dépenses sous Ondam et, enfin, de la sous estimation des dépenses de l'Unédic.
A l'appui, les requérants font valoir que le HCFP estime que « les risques pesant sur les dépenses sont plus importants en 2017 que pour les années précédentes : caractère irréaliste des économies prévues sur 1'Unédic, fortes incertitudes sur la réalisation des économies de grande ampleur prévues sur l'ONDAM, incertitudes également sur l'évolution des dépenses de l'Etat et des collectivités territoriales. »
Outre la grande fragilité des prévisions retenues en matière de dépenses, les requérants s'inquiètent du report des réductions d'impôts annoncées qui auront pour conséquence de dégrader la situation budgétaire pour les années ultérieures.
Le Gouvernement a ainsi décidé de modifier le contenu du Pacte de responsabilité au titre de l'exercice 2017 par des mesures de substitution qui ont un effet pratiquement nul sur le déficit public de l'année 2017. Le rapporteur général du budget au Sénat rappelle ainsi que « le Gouvernement a fait le choix de modifier très profondément l'équilibre en recettes et en dépenses pour 2017, en renonçant aux baisses de fiscalité pourtant promises, afin de pouvoir relâcher de manière signjficative les efforts sur la dépense publique » (4).
A titre d'illustration, l'impact sur le solde public du relèvement du taux du CICE ne sera observé, en application des règles de comptabilité nationale, que l'année de constat de la créance, c'est-à-dire au plus tôt en 2018 avec un coût de 3 milliards d'euros. A ce titre, le HCFP relève que « le remplacement des baisses d'impôts (C3S et IS) par des crédits d'impôts, afin de financer une partie des dépenses supplémentaires annoncées pour 2017, conduit à reporter sur le solde 2018 l'impact de ces baisses de recettes. Les dépenses supplémentaires étant pérennes, ce choix fragilise la trajectoire de finances publiques à compter de 2018 et le respect de 1'objectif de solde structurel à moyen terme. » (5).
De même, le projet de loi de finances prévoit également une prolongation du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et une extension du crédit d'impôt en faveur des services à la personne, correspondant respectivement à une perte de recettes de 1,7 milliard et de 1,1 milliard d'euros.
Les requérants appellent enfin l'attention du Conseil constitutionnel sur certaines mesures qui ont pour effet d'augmenter les recettes de 2017 en avançant d'une année une partie des recettes de certains impôts, qu'il s'agisse de la mise en place d'un acompte de majoration de la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom), ou du renforcement du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés. Le HCFP précise...

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