Saisine du Conseil constitutionnel en date du 9 août 2017 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2017-751 DC

 
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LOI D'HABILITATION À PRENDRE PAR ORDONNANCES LES MESURES POUR LE DIALOGUE SOCIAL

Recours devant le Conseil constitutionnel
Projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble du projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, dans sa version définitive votée par le Sénat le 2 août 2017.
Si l'article 38 de la Constitution permet au Gouvernement de demander au Parlement de prendre par ordonnance des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, une telle dérogation à la répartition des compétences entre les pouvoirs publics n'est admise qu'à la condition de garantir que l'autorité délégante n'abandonne pas purement et simplement à l'autorité délégataire les compétences qui sont les siennes.
Or, ni le texte même de ce projet de loi d'habilitation, qui manque à 1'exigence de précision, ni la procédure qui a conduit à son adoption n'ont permis aux membres du Parlement de cerner l'étendue de la délégation à laquelle ils ont consenti. La marge d'appréciation exorbitante ainsi laissée au Gouvernement aboutit à une imprévisibilité d'autant moins compatible avec votre jurisprudence qu'elle est susceptible de conduire à des atteintes à des droits et libertés ayant valeur constitutionnelle.
Nous estimons que le projet de loi déféré contrevient à plusieurs principes et libertés constitutionnels, en particulier :
I. Sur la forme, la procédure d'adoption de ce projet de loi a été marquée par des délais et conditions matérielles ayant empêché le Parlement d'exercer son rôle constitutionnel, et méconnaît notamment l'exigence de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
II. Sur le fond, ce projet de loi méconnaît l'exigence de précision des finalités de l'habilitation qui découle de l'article 38 de la Constitution.
Nous demandons, par voie de conséquence, à titre principal, au Conseil constitutionnel de déclarer inconstitutionnelle 1'intégralité du présent projet de loi, et à titre subsidiaire, de déclarer inconstitutionnels ses articles et dispositions qui ont méconnu la Constitution.

MOTIFS

I. Sur la forme, la procédure d'adoption de ce projet de loi a notamment méconnu le rôle constitutionnel du Parlement, ainsi que l'exigence de clarté et de sincérité des débats parlementaires.
Les conditions de discussion de ce projet de loi au sein des assemblées ont manifestement méconnu le principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires (votre décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005).
Eu égard à la procédure dans son ensemble, les délais imposés par le Gouvernement ajoutés aux conditions matérielles du travail parlementaire dans le contexte de l'installation de l'Assemblée nationale ont conduit à ce que soit méconnu ce principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires qui " protège la minorité contre les abus éventuels de la majorité mais permet également aux assemblées de mettre en œuvre des procédures destinées à garantir le bon déroulement de leur travail " (Damien Chamussy, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 38, janvier 2013).
En contraignant l'adoption de ce projet de loi dans des délais et des conditions de travail matérielles particulièrement restreints et dégradés, empêchant le Parlement d'exercer pleinement son rôle de législateur, la procédure d'adoption de ce projet d'habilitation a notamment méconnu le principe constitutionnel de clarté et de sincérité des débats parlementaires.
a) Article 38 de la Constitution : " Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. "
On notera à titre préliminaire que si l'article 38 pose le principe que le Gouvernement peut demander pour l'exécution de son programme l'autorisation de prendre des ordonnances, l'adoption du projet de loi date du mercredi 28 juin, la prise de parole du Président de la République devant le Congrès date du lundi 3 juillet et le discours de politique générale précisant le programme du Gouvernement a été approuvé par l'Assemblée nationale le 4 juillet par un vote de confiance ; soit postérieurement.
Ainsi, il apparaît évident que quand bien même ce thème et cette méthode avaient été évoqués lors et après la campagne présidentielle, 1'Assemblée n'a reçu ce projet que le lendemain, le 29 juin, et 1'avait mis en ligne, selon le site de 1'Assemblée nationale, à " 14 h 40 " ce jour même. Ainsi en méconnaissance de la première phrase de 1'article 38 de la Constitution, le Gouvernement a saisi le Parlement avant même la présentation de son programme devant celui-ci (3 jours plus tard).
b) Les délais d'adoption ont été extrêmement restreints. Le Conseil d'Etat n'a eu que 6 jours ouvrés pour l'examiner. Il a été officiellement saisi le mardi 13 juin, la section sociale du Conseil d'Etat l'a examiné le mardi 20 juin, l'Assemblée générale du Conseil d'Etat le jeudi 22 juin.
D'ailleurs, dans son avis n° 393357, l'Assemblée générale du Conseil d'Etat a tenu à marquer son étonnement quant à 1'empressement gouvernemental, constatant que : " le projet de loi contient un très grand nombre d'habilitations permettant au Gouvernement de prendre des ordonnances sur des sujets d'une portée et d'une complexité inégales " et a attiré l'attention du Gouvernement " sur les conséquences d'un tel choix, en termes de hiérarchie des priorités, de calendrier et de temps nécessaire à la préparation de ces différentes réformes " (Considérant 4).
Le projet de loi a été adopté en conseil des ministres le mercredi 28 juin et n'a pas été diffusé publiquement avant d'être transmis à l'Assemblée nationale (seul le quotidien Le Parisien en avait dévoilé début juin un avant-projet distinct du projet de loi adopté le 28 juin http://www.leparisien.fr/economie/reforme-du-travail-les-8-points-cles-du-plan-macron-05-06-2017-7018110.php).
Le Parlement n'a été saisi que le jeudi 29 juin, date à laquelle le décret du Président de la République convoquant le Congrès pour le 3 juillet suivant a été publié au Journal officiel de la République française.
Or, la convocation du Congrès par le Président de la République pour le lundi 3 juillet ne laissait pour examiner et amender le projet de loi (l'échéance pour le dépôt des amendements étant fixée au 3 juillet 2017 à 17 h), qu'une fin d'après-midi le 29 juin, un jour ouvré le vendredi 30 juin, ainsi qu'une matinée le 3 juillet - elle-même consacrée aux départs en cars pour Versailles.
Si 233 amendements ont été déposés le 3 juillet avant 17 h, en séance publique, c'est plus de 354 amendements qui ont été déposés (soit une augmentation de + 50 % des amendements). Ce n'est donc pas l'absence d'intention des représentants du pouvoir législatif d'amender ce texte qui a été à l'origine du faible nombre d'amendements déposés pour examen en commission, mais l'absence de temps accordé aux parlementaires pour leurs préparation et rédaction.
On notera que le texte a été adopté en commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale au pas de course (avec audition le mardi 4 juillet à 21 h de la ministre du travail), son examen et son vote définitif ayant eu lieu le 5 juillet, avant que le texte ne soit examiné en séance publique le lundi 10 pour être voté le jeudi 13 juillet.
On notera par ailleurs les propos pour le moins étonnants de la représentante du Gouvernement, Mme Muriel Pénicaud, ministre du travail, lors de son audition le 4 juillet par la commission des affaires sociales : " J'ai conscience que, même si le délai réglementaire de 72 heures ouvrées pour le dépôt des amendements a été respecté, l'examen du texte a lieu dans un temps court (…) ".
En outre, si le projet de loi a été déposé le 17 juillet 2017 au Sénat puis adopté le 27 juillet en première lecture, ce texte a fait l'objet d'un accord de la commission mixte paritaire le 31 juillet, mis en ligne ce même jour à 19 heures (tel qu'indiqué sur le site internet de l'Assemblée nationale [1]) pour être examiné et approuvé le lendemain 1er août 2017 par 1'Assemblée nationale lors de la séance publique ouverte à 14 h 30.
Un tel projet de loi d'habilitation a donc été examiné par l'Assemblée nationale et adopté par elle en seulement 11 jours ouvrés entre le dépôt du texte, son adoption en première lecture, et entre la réunion de la commission mixte paritaire et l'adoption du texte approuvé par cette même CMP en séance publique, avec une clarté et une sincérité des débats par ailleurs singulièrement entravées.
c) L'absence de moyens matériels et humains pour les députés. Des témoignages de députés, et de trois groupes parlementaires de l'Assemblée nationale (dont un nombre substantiel vous sont produits en ANNEXE), indiquent de même qu'entre le 19 juin, premier jour de l'accueil au Palais-Bourbon pour les 577 députés, dont 217 primodéputés (soit 38 % du total !), de nombreux députés n'avaient pas encore accès à la date du 29 juin et de la semaine qui a suivi, à des moyens matériels (ordinateurs, bureaux) qui ne leur étaient...

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