Saisine du Conseil constitutionnel en date du 18 avril 2013 présentée par au moins soixante sénateurs, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2013-667 DC

 
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LOI RELATIVE À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS DÉPARTEMENTAUX, DES CONSEILLERS MUNICIPAUX ET DES DÉLÉGUÉS COMMUNAUTAIRES, ET MODIFIANT LE CALENDRIER ÉLECTORAL
Monsieur le président,
Mesdames et messieurs les conseillers,
Les sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de la Constitution, la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral, aux fins de déclarer un certain nombre des dispositions de la présente loi contraires à la Constitution.
La France est définie au premier alinéa de l'article 1er de la Constitution comme « une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ». Le caractère « démocratique » fait écho aux dispositions du Préambule de 1958 qui dispose lui-même que « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le Préambule de la Constitution de 1946 ».
Il ressort que le caractère démocratique de la République est attaché au peuple et au principe de la souveraineté nationale qui ne saurait s'exprimer que dans les conditions prévues à l'article 3 de la Constitution, et notamment au regard du droit de suffrage.
Le citoyen est une figure majeure de notre droit constitutionnel en tant qu'il est l'origine et la source de la légitimation de tout mandat politique par l'exercice de son droit de vote, droit fondamental de tout régime démocratique. Le droit de vote est indissociable de l'exercice des libertés individuelles, de telle sorte qu'il doit respecter deux impératifs pour être pleinement exercé :
― le droit de vote ne peut être exercé que s'il est l'expression de la liberté de choix du citoyen et de l'égalité de ce même citoyen devant le suffrage ;
― le droit de vote, pour être exercé dans des conditions pleinement démocratiques, doit également donner lieu à des scrutins organisés selon une périodicité raisonnable laissant à chaque citoyen éligible la possibilité de pouvoir se porter candidat à l'élection.
Ce droit de suffrage a été largement protégé par votre jurisprudence qui a tiré de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen deux principes, celui de la liberté du droit de vote et celui de l'égalité devant le suffrage. En effet, après avoir disposé que la loi doit être la même pour tous, l'article 6 rappelle que « tous les Citoyens étant égaux aux yeux de la loi, ils sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».
Cette disposition a été complétée par l'article 3 de la Constitution, qui rappelle que le peuple exerce la souveraineté nationale, notamment par la voie de ses représentants. Cet article rappelle également qu'aucune section du peuple ou aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.
L'électeur doit donc être en capacité de réaliser librement son choix entre des candidats égaux et selon une périodicité raisonnable. C'est au législateur de prendre ces impératifs en compte dans l'élaboration ou la modification des modes de scrutins prévus dans le code électoral.
C'est au regard de ces principes que les sénateurs soussignés ont pu constater que les articles 2, 3, 16, 20 et 24 de la présente loi sont manifestement contraires à la Constitution. Ces inconstitutionnalités s'apprécient notamment au regard :
― des principes de liberté de vote et d'égalité devant le suffrage que votre jurisprudence a tiré de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;
― des articles numérotés de la Constitution et plus particulièrement l'article 1er, l'article 3, l'article 4, l'article 24 et l'article 72.


I. ― Sur l'article 2 de la loi déférée
A. ― La méconnaissance du principe de liberté
de choix du citoyen


1. Votre décision n° 78-101 DC du 17 janvier 1979 a reconnu, sur le fondement de l'interprétation de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le caractère constitutionnel du principe de liberté de vote du citoyen. Le principe de l'égalité devant le suffrage quant à lui est rappelé explicitement à l'article 3 de la Constitution. Or, l'article 2 de la loi soumise à votre examen, disposant respectivement de l'institution d'un nouveau mode de scrutin pour les élections cantonales, est apparu pour les requérants comme contraire à ces deux principes en tant que ses dispositions induisent une conception particulièrement extensive de l'objectif de parité institué par l'article 1er de la Constitution, conception qui ne saurait s'articuler dans le cadre d'un scrutin majoritaire avec le principe de liberté de choix de l'électeur.
2. L'article 2 du texte introduit dans la loi électorale la notion de « binôme », notion nouvelle en droit français et dont la définition n'est pas précisée. Il ne s'agit pas d'un ticket au sens américain du terme ni d'un système de suppléance, ni d'une liste, ou alors d'une liste de deux, mais dans un cadre majoritaire et non proportionnel. En effet, les électeurs n'ont pas le choix au sein de ce binôme. L'élection remportée est remportée solidairement par l'ensemble du binôme. Cette solidarité s'apprécie également au regard des obligations de transparence financière des frais de campagne. Ce nouveau mode de scrutin institue une double obligation de parité. C'est pour le Gouvernement sa principale justification. Parité de l'équipe des candidats, parité des suppléants.
Les deux candidats du binôme sont élus conjointement et leur sort respectif ne dépend pas personnellement du score, comme dans un scrutin de liste proportionnelle. Les élus reprennent ainsi après l'élection leur liberté totale d'action et de vote après cette élection conjointe devant les mêmes électeurs. Cette difficulté est redoublée par les obligations faites en matière de choix du suppléant. Le suppléant du candidat masculin sera obligatoirement un homme et, réciproquement, celui du candidat féminin sera une femme. Cette rigidité redoublée ne saurait que contraindre davantage la composition de l'équipe candidate qui concerne donc quatre personnes pour une seule candidature au scrutin majoritaire.
3. L'électeur pourrait estimer voter pour une équipe homogène et soudée, or, le seul motif qui impose la composition de cette équipe n'est pas le talent respectif des candidats ou leur position politique mais une distinction fondée sur leur sexe. Il en ressort que la liberté de choix de l'électeur est biaisée puisqu'on lui demande, par un même scrutin, de voter pour deux candidats, et leurs deux suppléants, en même temps sachant que leur association ne pourrait au final ne recouvrir aucun programme politique commun si ce n'est l'obligation légale de parité introduite par l'article 2 du présent projet de loi. Les auteurs de cette saisine estiment que cette double contrainte dans la composition de l'équipe candidate sans obligations réciproques de solidarité entre les élus après l'élection ne peut se justifier que parce qu'elle constitue une interprétation extensive du deuxième alinéa de l'article 1er de la Constitution, qui dispose que le législateur favorise l'égal accès des femmes aux mandats électifs.
4. Le principe de parité, introduit par la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999, a été reconnu comme pouvant susciter une exception au principe d'égalité, notamment au regard des dispositions de l'alinéa 2 de l'article 1er issues de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Or, il ressort de votre jurisprudence, et notamment de la décision n° 2000-429 DC du 30 mai 2000, dite « Quotas par sexe III » que le législateur était désormais compétent afin « d'instaurer tout dispositif tendant à rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Or, dans cette même décision, vous avez clairement défini la portée de cette compétence. Il s'agirait exclusivement de permettre au législateur d'adopter des dispositions soit incitatives, soit contraignantes. Vous en avez notamment conclu que les dispositions « fixant des règles obligatoires relatives à la présence de candidats de chaque sexe dans les compositions de listes de candidats aux élections se déroulant au scrutin proportionnel [entraient] dans le champ des mesures que le législateur [pouvait] désormais adopter ». Dès lors, la parité s'entend comme une parité de candidature et non comme une parité d'élection.
5. La lecture complémentaire de l'article 4 semble préciser l'intention du Constituant dès lors que les dispositions de cet article permettent d'établir que c'est aux partis politiques qu'incombe l'obligation législative de favoriser l'accès paritaire des femmes aux mandats électoraux. La loi du 6 juin 2000 assure d'ailleurs le respect de ce principe au moyen de sanctions financières relatives aux modalités du financement public de la vie politique et non en modifiant la loi électorale de manière à imposer une stricte obligation de parité dans l'élection. Cet objectif d'égal accès s'est donc principalement exprimé dans le cadre des scrutins de listes à la proportionnelle qui ont désormais l'obligation de présenter autant de candidats féminins que masculins. En effet, le scrutin de liste proportionnel permet plus aisément à un parti politique de remplir l'objectif de parité de candidature. Or, le scrutin de liste à la proportionnelle ne saurait limiter la liberté de choix de l'électeur dès lors que l'élection des candidats inscrits sur la liste dépend du score d'ensemble de la liste. Il n'en va pas de même dans le cadre d'un scrutin majoritaire puisque l'obligation de solidarité politique et financière entre les deux candidats d'un même binôme cesse au moment de la proclamation des résultats de l'élection alors qu'ils ont tous deux été élus par le même ensemble du corps électoral.
6. Les principes...

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