Avis de la commission consultative aéroportuaire sur la saisine du secrétaire d'Etat chargé des transports, de la mer et de la pêche en date du 23 avril 2015 dans le cadre de la préparation du contrat de régulation économique d'Aéroports de Paris pour la période 2016-2020
| Jurisdiction | France |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°0147 du 27 juin 2015 |
| Record Number | JORFTEXT000030784765 |
| Court | Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie |
| Date de publication | 27 juin 2015 |
Dans le dossier de consultation du Contrat de régulation économique 2016-2020 (CRE3) proposé par Aéroports de Paris, son président indique que ce CRE doit être un « outil de conquête, de création de valeur pour l'ensemble du transport aérien à Paris et pour le groupe Aéroports de Paris ».
C'est une ambition que la commission partage, mais qu'elle complète en soulignant que la finalité première d'un aéroport est d'être un outil majeur de développement de l'activité économique, commerciale et touristique de la métropole et de la région qu'il dessert ; à ce titre le CRE 2016-2020 d'ADP doit être aussi apprécié au regard de la création de valeur qu'il peut apporter à l'ensemble de la région parisienne, et plus généralement à notre pays dans la mesure où les plateformes parisiennes en sont le point d'entrée principal.
La commission a examiné les propositions du dossier de consultation en ayant cette finalité première comme objectif essentiel, objectif qui passe aussi par la création de valeur pour le transport aérien à Paris et pour ADP.
Elle a apprécié si ces propositions étaient optimales pour satisfaire ce triple objectif que ce soit en matière de stratégie de développement du trafic, de capacités d'accueil et de traitement des passagers et des compagnies aériennes, de qualité de service, de rentabilité des capitaux et de niveau et politique tarifaires…
Les développements ci-dessous apportent l'avis de la commission sur ces différents points et répondent aux questions posées dans la lettre de saisine.
L'évolution tarifaire proposée sur la période du CRE est une résultante de ces différents avis et propositions. Elle est formulée dans le cadre actuel de caisse aménagée.
Elle n'intègre pas une contribution du résultat opérationnel des activités commerciales au périmètre régulé. La commission, dans le dernier chapitre de son avis, s'est penchée sur la pertinence d'une telle contribution, sur sa nature et sur l'impact qu'elle aurait sur les tarifs, le trafic et la création de valeur pour toutes les parties concernées.
I. - Les aspects opérationnels
a) L'évolution du trafic
1. Sur la période actuelle du deuxième contrat de régulation économique (CRE 2), la poursuite des effets de la crise économique mondiale a pesé sur le trafic aérien, tout comme la concurrence des lignes ferroviaires à grande vitesse. Ainsi, malgré l'activité dynamique des compagnies à bas coûts et l'absence d'évènement majeur autre que les épisodes neigeux de fin 2010 et début 2013, la croissance annuelle du trafic passager devrait atteindre 2,7 % en moyenne sur la période 2010-2015, contre une prévision de 3,2 % dans le CRE 2.
2. De manière générale, les prévisions de trafic sont un exercice délicat, qui plus est lorsqu'il concerne un horizon temporel de cinq ans. En effet, dans le secteur du transport aérien, particulièrement sensible aux aléas de toute nature, la probabilité pour qu'un accident de parcours se produise sur une telle période n'est pas négligeable et, si tel était le cas, la période est trop courte pour que son impact soit atténué.
C'est pourquoi il paraît particulièrement important dès l'origine de prévoir à la fois des mécanismes d'ajustement et de révision du contrat de régulation économique.
3. Il ressort des analyses des différents acteurs des appréciations globalement convergentes sur le rythme de croissance de l'activité sur les plates-formes parisiennes, en ligne avec celui présenté par Aéroports de Paris dans son dossier de consultation des usagers.
Aéroports de Paris et les services compétents de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) présentent des prévisions de croissance moyenne respectives de 2,5 % et 2,4 % pour le nombre de passagers sur la période 2015-2020, soit un niveau proche de celui atteint sur la période précédente.
4. La commission considère que les prévisions d'évolution du trafic ne peuvent pas être considérées comme une donnée absolue, déconnectée du coût de touchée des aéroports parisiens. Elles dépendent au moins partiellement des évolutions tarifaires, dans leur amplitude comme dans leur structure, qui impactent les prix et ainsi la demande du transport aérien sur les faisceaux les plus concurrentiels du trafic. Certains usagers représentant une part substantielle du trafic d'ADP ont confirmé que les perspectives d'évolution des tarifs des redevances avaient un impact direct sur leurs choix stratégiques de développement et donc à moyen terme sur l'évolution de leur activité dans les aéroports franciliens.
Ainsi, ADP estime dans sa proposition que l'exonération de la taxe de l'aviation civile au titre des passagers en correspondance, qui s'appliquera pleinement en 2016, génèrera un trafic supplémentaire de 0,5 million de passagers à horizon 2020.
5. Sur la base de ces considérations, le plafond d'évolution des redevances qui sera retenu in fine pour le CRE 3 aura très probablement un effet notable sur le trafic, s'il est sensiblement différent de celui proposé par ADP.
De même, la répartition de la croissance du trafic entre ses différents segments, l'évolution de l'emport et du nombre de mouvement seront influencées par les modifications de structure tarifaire proposées par ADP. En proposant une structure tarifaire qui est favorable aux gros porteurs et au remplissage des avions, ADP prévoit de stimuler le trafic sur les destinations internationales dont elle anticipe une croissance moyenne de 3,6 % ainsi que l'emport moyen qui croitrait de 141 sièges en 2015 à 158 sièges en 2020. Le trafic national serait quant à lui quasi stable ainsi que le nombre de mouvements.
6. Au-delà de ces effets de structure du trafic, compte tenu de la convergence globale entre les prévisions d'ADP et de la DGAC, la commission estime que le contrat de régulation peut retenir le scénario présenté par ADP sur la période du contrat, sur lequel a été construit le dossier public de consultation.
7. La commission considère que les écarts qui seront immanquablement constatés entre le scénario retenu et la réalité devraient être pris en compte de manière souple et réactive, sans pour autant conduire à des ajustements trop volatils, d'une année à l'autre, sur les tarifs des redevances. C'est pourquoi le contrat de régulation devrait prévoir des mécanismes d'intéressement des partenaires, compagnies aériennes et aéroport, selon les écarts à la hausse et à la baisse du trafic.
Par ailleurs, la commission maintient son appréciation selon laquelle le partage de l'écart des recettes en dehors de la plage de franchise doit être plus fort en cas de hausse du trafic, considérant que, si l'exploitant aéroportuaire n'engage que peu de dépenses additionnelles en cas de trafic supérieur aux prévisions, il devrait en revanche mieux partager avec les compagnies aériennes les efforts à consentir, notamment en termes de productivité, en cas de trafic inférieur aux prévisions. La commission approuve en ce sens la proposition d'ADP d'une répartition dissymétrique du risque. Par ailleurs, afin d'en encadrer la portée, le mécanisme d'ajustement des tarifs des redevances devrait être plafonné dans ses effets à la hausse comme à la baisse.
Aéroports de Paris devrait, en cas de forte hausse du trafic permettant d'atteindre le plafond d'évolution à la baisse des redevances, utiliser l'excédent de recettes résultant de ce plafonnement pour prendre en charge des investissements nouveaux ou anticiper des investissements prévus, sans répercussion additionnelle sur les plafonds des tarifs des redevances. La commission n'est toutefois pas favorable à la proposition d'Aéroports de Paris d'abandonner totalement le malus tarifaire au-delà d'une certaine croissance du trafic. Elle considère qu'une forte croissance du trafic ne peut être que favorable à Aéroports de Paris à moyen terme, et que les ressources supplémentaires permises par le partage de l'écart des recettes et par le seuil appliqué au malus tarifaire permettent de dégager un financement suffisant à court terme pour amorcer des nouvelles opérations d'investissements.
Compte tenu de l'incertitude forte entourant les prévisions actuelles de trafic, il convient également de prévoir un mécanisme de révision du contrat en cas de dépassement trop important de ces hypothèses.
Ces considérations conduisent la commission à proposer :
- dans une fourchette de l'ordre de +/- 0,5 % de trafic, l'évolution prévue des tarifs reste inchangée ;
- en cas de dépassement de ces seuils, les effets sur les recettes aéronautiques d'un niveau de trafic s'écartant du scénario de base soient compensés sur les tarifs des redevances, à hauteur :
- de 50 % de l'écart de recettes dans le cas d'un dépassement à la hausse de ces seuils ;
- de 20 % de l'écart de recettes dans le cas d'un dépassement à la baisse de ces seuils ;
- un plafonnement du mécanisme précité sur le plafond tarifaire à - 0,5 % et + 0,2 %.
- en cas de hausse qui dépasserait de plus de 1 % par an les prévisions, Aéroports de Paris affecte tout ou partie de l'excédent de recettes éventuel résultant du plafonnement des effets de la clause d'ajustement sur les tarifs à la prise en charge d'investissements nouveaux ou l'anticipation de la programmation d'investissements prévus, sans répercussion additionnelle sur le plafond d'évolution des tarifs des redevances ;
- si le trafic devait s'écarter deux ou trois années de suite trop fortement du scénario de base, par exemple de plus de 2 % par an, cela constituerait un motif de révision du contrat, pour prendre en compte le changement notable de ses conditions économiques.
b) Le programme d'investissements
1. Après la période 2011-2015 du deuxième contrat de régulation économique axée sur l'amélioration de la qualité des services offerts, le programme d'investissements du troisième contrat de régulation économique d'Aéroports de Paris 2016-2020 est principalement orienté vers des opérations visant à optimiser les infrastructures existantes et à rattraper un certain déficit de maintenance des infrastructures avant d'envisager des...
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