Avis n° HCFP-2018-3 du 19 septembre 2018 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2019

 
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Synthèse


Le Haut Conseil des finances publiques considère qu'une croissance de l'ordre de 1,6 % - 1,7 % en 2018 est vraisemblable et que la prévision du Gouvernement à 1,7 % est donc crédible. Il estime par ailleurs que la prévision de croissance de 1,7 % pour 2019 est plausible. Il relève toutefois qu'elle s'inscrit dans un contexte international marqué par des incertitudes particulièrement élevées.
Le Haut Conseil considère que les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2018 sont cohérentes avec les informations aujourd'hui disponibles et que les prévisions pour 2019 sont plausibles. Il estime que les prévisions d'inflation retenues pour 2018 et 2019 sont raisonnables.
Pour 2018 et 2019, le Haut Conseil considère que les prévisions des prélèvements obligatoires sont réalistes au regard du scénario macroéconomique retenu. Il estime que la prévision d'évolution des dépenses publiques, qui implique des efforts de maîtrise de la part de l'ensemble des administrations publiques, est atteignable.
Au total, il considère que la prévision de déficit public nominal pour 2018 et 2019 (respectivement 2,6 et 2,8 points de PIB), est plausible.
Le Haut Conseil constate que les prévisions de solde structurel associées au projet de loi de finances pour 2019 ne font pas apparaître d'écart important par rapport à la trajectoire de la loi de programmation pour les années 2018 à 2022.
Il souligne néanmoins que les ajustements structurels prévus pour 2018 (0,1 point de PIB) et 2019 (0,3 point de PIB), qui seront soumis à l'appréciation de la Commission, ne sont pas conformes aux règles du « bras préventif » du Pacte de stabilité. Dans son avis relatif à la loi de programmation de janvier 2018, le Haut Conseil avait déjà relevé que la trajectoire de finances publiques s'écartait des engagements européens de la France.
En outre, le Haut Conseil note que l'ajustement structurel affiché pour l'année 2019 bénéficie de la non-prise en compte en opération ponctuelle et temporaire de la mesure relative à l'augmentation, limitée à l'exercice 2019, du cinquième acompte de l'impôt sur les sociétés. Ce choix, discutable, améliore l'ajustement structurel présenté par le Gouvernement de près de 0,1 point de PIB en 2019.
Le déficit nominal resterait proche de 3 points de PIB à l'horizon 2019. Une fois neutralisé l'impact de la transformation du CICE en baisse de cotisations (0,9 point), le déficit se réduirait sensiblement entre 2017 et 2019. Sa réduction serait toutefois, pour plus de la moitié, de nature conjoncturelle en raison d'une croissance prévue supérieure à la croissance potentielle sur cette période.
Le déficit structurel de la France reste à un niveau élevé. Il ne se réduirait que lentement au regard des règles européennes et la France n'aurait pas encore amorcé, à l'horizon de 2019, le mouvement de réduction de son ratio de dette publique au PIB, à la différence de la quasi-totalité des pays européens.
Le Haut Conseil souligne que cette situation persistante est de nature à limiter significativement les marges de manœuvre de la politique budgétaire en cas de fort ralentissement de l'activité économique.
Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 12 septembre 2018, en application de l'article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, des prévisions macroéconomiques et d'éléments d'information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 19 septembre 2018, le présent avis.


OBSERVATIONS LIMINAIRES


1. Sur le périmètre de l'avis


Aux termes de l'article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur :


- les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ;
- la cohérence de l'article liminaire du PLF au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP).


2. Sur les informations transmises


Le 12 septembre 2018, le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement du cadrage macroéconomique et d'éléments d'information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les PLF et PLFSS pour 2019. Cette saisine a été accompagnée, puis complétée, par des réponses aux questionnaires adressés au préalable aux administrations compétentes par le Haut Conseil.
Le Haut Conseil relève qu'il n'a pas disposé des principaux projets d'articles du PLF et du PLFSS pour 2019. Ces éléments auraient pourtant été utiles à son appréciation.


3. Sur la méthode utilisée


Pour apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques et des éléments de finances publiques associés aux PLF et PLFSS pour 2019, le Haut Conseil a examiné les hypothèses retenues ainsi que les enchaînements économiques attendus jusqu'à l'horizon de la prévision. Il s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont été communiquées par les administrations compétentes concernant les mesures de politique économique décidées par le Gouvernement.
Le Haut Conseil a par ailleurs pris connaissance de l'ensemble des prévisions et analyses disponibles.
Comme le permet l'article 18 de la loi organique de 2012, il a auditionné les représentants de la direction générale du Trésor, de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale. Il a procédé aux auditions de représentants de la Banque de France, du Conseil d'analyse économique (CAE), du CEPII, de Rexecode et de l'OFCE.
Il a également reçu le Commissaire européen pour les affaires économiques et financières, la fiscalité et les douanes.
Après une présentation de l'environnement économique mondial et européen (I), le Haut Conseil formule son appréciation sur les prévisions macro-économiques associées aux PLF et PLFSS pour 2019 (II), puis sur le scénario de finances publiques (III).


I. - Un environnement économique mondial et européen moins favorable qu'en 2017
1. Une croissance de l'économie mondiale toujours soutenue début 2018


La croissance mondiale s'est infléchie sur la période récente. Sa composition par zone géographique s'est un peu modifiée : la croissance s'est affermie aux Etats-Unis, elle a fléchi légèrement en Europe et au Japon, plus fortement pour certains pays émergents.
La croissance de la zone euro est passée d'un rythme trimestriel de 0,7 % en 2017 à 0,4 % au 1er semestre 2018. Ce freinage reflète un environnement international devenu moins favorable depuis l'été 2017, avec la hausse des prix du pétrole, l'appréciation de l'euro et l'accroissement des incertitudes commerciales et politiques.
Le climat des affaires tiré des enquêtes de conjoncture européennes s'est replié au cours du 1er semestre après avoir atteint des niveaux très élevés en décembre - janvier. À l'été 2018, il reste toutefois supérieur à sa moyenne de longue période. La croissance européenne est soutenue par l'orientation toujours favorable de la politique monétaire ainsi que par des politiques budgétaires légèrement expansionnistes.
En France, le ralentissement a été plus prononcé que pour la moyenne de la zone euro avec une croissance limitée à 0,2 % pour chacun des deux premiers trimestres 2018. Cet écart porte essentiellement sur les dépenses des ménages, en particulier la consommation qui a stagné en France au cours du 1er semestre (+ 0,1 %) alors qu'elle continuait d'augmenter à un rythme proche de 1,5 % l'an dans la zone euro. Ceci pourrait s'expliquer notamment par les effets de la mise en œuvre de mesures fiscales qui ont pesé sur le pouvoir d'achat des ménages (augmentation de la CSG non totalement compensée sur la période par la baisse des cotisations salariales, hausse des taxes sur le tabac et les produits pétroliers). Plusieurs facteurs temporaires, dont les grèves dans les transports, y ont également contribué.


Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0221 du 25/09/2018, texte nº 109

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JOnº 0221 du 25/09/2018, texte nº 109


2. La perspective mondiale : une croissance modérée, des risques accrus


a) Une inflexion de la croissance
La plupart des prévisions disponibles décrivent une croissance mondiale encore soutenue par le dynamisme de l'activité américaine, tandis que la croissance de la zone euro se stabiliserait après le ralentissement enregistré au 1er semestre 2018.
Ces prévisions supposent notamment que la longue phase d'expansion de l'économie américaine se poursuive en 2019, grâce notamment à une politique budgétaire toujours très expansionniste et au caractère progressif du resserrement de la politique monétaire. La croissance de la zone euro se stabiliserait à partir du second semestre 2018 à un rythme annuel proche de 2 %, cohérent avec les indications fournies par les enquêtes de conjoncture.
Ce contexte traduisant une utilisation accrue des capacités de production installées, l'inflation sous-jacente continuerait de remonter lentement dans les pays développés.
b) La montée de plusieurs risques
Les perspectives pour 2019 sont entourées d'incertitudes accrues qui conduisent à des risques économiques importants : montée des tensions commerciales, résultats des négociations sur le Brexit, situation de l'Italie, déséquilibres financiers en Chine, fragilité de plusieurs pays émergents (Turquie, Argentine, Afrique du Sud, Brésil…).
Par ailleurs, le poids élevé de l'endettement public et privé dans de nombreux pays fait peser un risque supplémentaire, dans un contexte de resserrement graduel des politiques monétaires. Ces risques pourraient être amplifiés si la politique budgétaire américaine très expansive et les hausses de tarifs douaniers induisaient...

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