Avis sur l'accès au droit et à la justice dans les outre-mer, essentiellement en Guyane et à Mayotte

 
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(Assemblée plénière - 22 juin 2017 - adoption à l'unanimité)

Cet avis s'inscrit dans le cadre d'une étude menée par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) sur l'effectivité des droits de l'homme dans les outre-mer, qui fera l'objet d'une publication en 2018.
1. L'accès au droit, préalable à l'exercice des droits fondamentaux, y compris celui d'accéder à un juge, relève conjointement de l'Etat et des collectivités territoriales. Les politiques publiques conduites en la matière doivent permettre à toute personne, sans discrimination, d'avoir connaissance de ses droits et obligations ainsi que des moyens d'exercer les premiers et de s'acquitter des secondes, qu'elle réside en métropole ou sur un territoire ultramarin de la République française.
2. L'accès au droit s'entend de l'accès de tout justiciable à la connaissance, non seulement de la norme juridique régissant la vie en société, le droit objectif, mais aussi de chacune des prérogatives, ou droits subjectifs, attachées à sa personne ainsi que des moyens de les faire valoir sans devoir recourir à un juge.
3. L'accès à la justice, lui, défini comme la garantie reconnue à quiconque de pouvoir saisir un juge, en bénéficiant de toutes les garanties qui l'accompagnent (délai raisonnable, droit au recours, juge indépendant et impartial…), lorsqu'il s'estime victime d'une atteinte portée à telle ou telle desdites prérogatives, est un droit fondamental, consacré par les textes internationaux et européens de protection des droits de l'homme (1).
4. L'accès à la justice et les modalités de fonctionnement de cette dernière relèvent d'une compétence régalienne de l'Etat tant sur le territoire métropolitain que sur celui des collectivités ultramarines, quel que soit leur statut respectif. Ainsi, conformément aux articles 73 et 74 de la Constitution, la compétence ne peut être ni transférée ni déléguée à une collectivité territoriale.
5. Par cet avis, la CNCDH a cherché à évaluer si l'accès au droit et l'accès à la justice pour le justiciable ultramarin est de la même qualité que ceux dont dispose le justiciable métropolitain.L'avis a pour vocation d'alerter l'Etat, les collectivités locales ultramarines et la société civile sur les dysfonctionnements les plus graves existant dans l'accès à la justice et le fonctionnement attendu de celle-ci ainsi que, en amont, sur les principaux obstacles empêchant l'accès au droit pour l'ensemble des justiciables ultramarins.L'on précisera que la CNCDH dresse dans cet avis un certain nombre de constats relatifs aux outre-mer, mais qu'elle pourrait en formuler de semblables pour la métropole.Néanmoins, certaines spécificités des territoires ultramarins rendent les difficultés encore plus criantes.
6. Les travaux conduits en ce sens par la CNCDH (auditions transversales [2] et auditions ciblées) ont mis en évidence que la situation pour les justiciables était particulièrement critique à Mayotte et en Guyane, justifiant ainsi un focus particulier sur ces deux territoires. En effet, la commission n'a pu qu'y constater un fort sous-développement des services publics et des ruptures d'égalité en découlant dans l'accès au droit et à la justice. Néanmoins, afin de mieux comprendre la spécificité de cette situation par rapport à celle de l'accès au droit et à la justice dans les outre-mer en général, des recherches et des auditions ont été menées concernant d'autres territoires ultramarins (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Martinique et La Réunion). En tout état de cause, en raison des différences statutaire, institutionnelle, historique, géographique, humaine, etc.propres à chaque territoire, et de la complexité des conséquences qu'elles produisent, le bilan dressé et les recommandations formulées ne sauraient aucunement prétendre à l'exhaustivité, y compris s'agissant de la Guyane et de Mayotte.
7. Eu égard plus particulièrement au travail de recherche puis d'analyse de la situation dans ces deux territoires, trois précisions s'imposent. D'abord, dès lors qu'un avis autonome sur les droits des étrangers et le droit d'asile dans les outre-mer sera adopté ultérieurement (septembre 2017) par la CNCDH, et intégré dans l'étude mentionnée plus haut, le parti a été pris dans le présent avis de ne pas aborder la question spécifique de l'accès au droit et à la justice des étrangers et des demandeurs d'asile. Ensuite, le terme de " justice " doit être ici compris comme désignant la seule institution judiciaire, l'accès aux juridictions administratives et le fonctionnement de ces dernières étant exclus de l'avis. Enfin, il convient de souligner que, étant donné l'impossibilité pour la CNCDH de se déplacer sur le terrain, elle a dû opérer par auditions, au demeurant nombreuses. Or, malgré leur très vif intérêt, celles-ci n'ont pas toujours permis de lever les doutes affectant telle ou telle situation en raison des opinions différentes, voire contradictoires, formulées par certaines des personnes auditionnées. Sans doute, les quelques interrogations subsistantes révèlent-elles, à leur manière, tant les importantes lacunes voire défaillances constatées dans le fonctionnement de l'accès au droit et à la justice dans ces territoires que le manque de coordination voire de dialogue entre les différentes institutions concernées.
8. Avant d'aborder les thématiques de cet avis, il importe, à titre préliminaire, de rappeler brièvement les normes constitutionnelles régissant le droit applicable dans les territoires ultramarins. Les départements et régions d'outre-mer (DROM) (Guyane, Guadeloupe, Martinique, Réunion et depuis récemment, Mayotte [3]), régis par l'article 73 de la Constitution, répondent au principe d'identité législative. Ainsi, selon ce texte, " les lois et règlements sont applicables de plein droit ". Pour autant, l'article 73 prévoit que ces lois et règlements peuvent faire l'objet d'adaptations compte tenu des " caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ". Les départements et régions peuvent alors obéir ponctuellement à des dispositions dérogatoires. Au contraire les collectivités d'outre-mer (COM) (Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et la Polynésie française) s'organisent, selon l'article 74 de la Constitution, autour du principe de spécialité législative. Les lois et règlements de la métropole ne sont donc applicables que sur mention expresse dans lesdits lois et règlements. Cependant, certaines normes dites " lois de souveraineté " ont vocation à s'appliquer sur l'ensemble du territoire de la République, COM comprises. Quant à la Nouvelle-Calédonie, elle est une collectivité d'outre-mer sui generis autonome, constitutionnellement reconnue au titre XIII de la Constitution (articles 76 et 77). Mais s'il est exact de constater que la Constitution distingue les régimes dits d'identité législative et de spécialité législative, la réalité n'est pas aussi tranchée. En effet, si, dans les textes, les distinctions paraissent claires, en pratique, la hiérarchie des normes et l'articulation des compétences locales et nationales se caractérisent par une grande diversité de situations. Ainsi, alors que les collectivités de l'article 74 de la Constitution pour partie (Polynésie française et Wallis-et-Futuna) et la Nouvelle-Calédonie sont soumises au principe, assorti d'exceptions, de spécialité législative, ce dernier reste résiduel à Saint-Barthélemy et Saint-Martin et absent de Saint-Pierre-et-Miquelon.
9. S'ajoute à cette dichotomie et aux différences statutaires propres à chacun des territoires ultramarins la possible soumission à un statut coutumier ou de droit local. En effet, l'article 75 de la Constitution prévoit que " les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun […] conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ". Dans plusieurs collectivités ultramarines, la Guyane, Mayotte (4), la Nouvelle-Calédonie et les îles Wallis et Futuna, des citoyens sont ainsi régis par un statut coutumier. Cette articulation entre droit commun et droit local vient encore accroître la complexité normative et la diversité du droit applicable dans les outre-mer.
10. De plus, des contextes locaux difficiles constituent des obstacles supplémentaires pour les justiciables lorsqu'ils veulent accéder au droit et à la justice. En effet, d'une manière générale, la fragilité et l'inégale répartition de l'ensemble des services publics sur les territoires, les contraintes budgétaires y afférentes, le défaut de communication et de coordination des acteurs locaux, les difficultés économiques et sociales des ultramarins, freinent le développement d'une politique d'accès au droit et à la justice appropriée, apte à assurer à chacun une connaissance suffisante de ses droits et des moyens de les exercer. Or ces difficultés communes aux outre-mer mais de façon variable, sont décuplées en Guyane et à Mayotte.
11. S'agissant de la Guyane, aussi vaste que le Portugal, la collectivité est marquée par l'étendue de son territoire et la distance entre ses communes, l'importance de sa population étrangère et/ou en séjour irrégulier, la présence de frontières fluviales avec le Surinam et le Brésil ou maritime avec l'océan Atlantique, et les indicateurs socio-économiques très faibles de ses populations dès lors que l'on s'éloigne de la frange côtière (Cayenne, Kourou). Plus encore, la Guyane est marquée par les carences de l'état civil, principalement pour les populations vivant dans l'ouest du pays, qui privent celles-ci de toute existence juridique vis-à-vis de l'administration, et, partant, les empêchent de procéder à toute démarche administrative ou juridique (5). Ces difficultés sont encore aggravées par un maillage territorial disparate des services publics (notamment du service public de la justice), par une mauvaise couverture des moyens de communication (routes en nombre limité, absence de transports en commun, barrages routiers (6)...

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