Avis sur la réforme du droit des étrangers

 
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(Assemblée plénière du 21 mai 2015 - Adoption : unanimité)


1. Par lettre du 24 décembre 2012, le Premier ministre avait confié au député Matthias Fekl une mission parlementaire auprès du ministre de l'intérieur portant sur trois questions : la mise en œuvre du titre de séjour pluriannuel, l'amélioration de l'accueil et des modalités de traitement des dossiers déposés par des ressortissants étrangers en préfecture, enfin le contrôle juridictionnel de la rétention et de l'éloignement. La CNCDH avait été auditionnée le 14 mars 2013, avant remise du rapport au Premier ministre le 14 mai 2013 (1). Elle avait parallèlement participé, au printemps de la même année, à plusieurs réunions de concertation organisées par le ministère de l'intérieur (2) afin de préparer une réforme du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). Le 23 juillet 2014, un projet de loi relatif au droit des étrangers en France a été adopté en Conseil des ministres. Par lettre du 5 août 2014, le ministre de l'intérieur a saisi la CNCDH en vue de recueillir son avis sur ce texte.
2. Le projet de loi intervient dans un contexte extrêmement difficile où des populations entières fuient, au péril de leur vie, les conflits armés sévissant au Moyen-Orient (3), et ailleurs. A cela s'ajoute la survenance récente d'événements tragiques aux frontières de l'espace Schengen (4), qui alourdit considérablement le nombre de morts aux portes de la « forteresse Europe » (5). Ces événements laissent craindre que les pouvoirs publics ne soient tentés de durcir davantage leur politique de contrôle des flux migratoires venant du Sud (6). Si la CNCDH peut, sans naïveté, comprendre les craintes d'afflux massifs, elle estime néanmoins que celles-ci doivent être ramenées à de plus justes proportions. En effet, les migrants internationaux ne représentent aujourd'hui qu'environ 3 % de la population mondiale (contre 5 % à la fin du XIXe siècle) (7) ; même si leur nombre a triplé en quarante ans, ces mouvements sont devenus partie prenante de la mondialisation, reflets d'un monde interdépendant (8). Catherine Wihtol de Wenden estime qu'en « 2011, pour 240 millions de migrants internationaux, on comptabilisait 97 millions de migrations Sud-Nord, 74 millions de migrants Sud-Sud, 37 millions de migrations Nord-Nord et 40 millions de migrations Nord-Sud » (9). Contrairement à ce qui est très souvent affirmé, le Nord n'est indéniablement pas le seul eldorado, dès lors que le Sud attire presque autant de migrants que le Nord (10). L'avenir dira si l'Europe continuera à attirer durablement les migrations et si les pays émergents deviendront à leur tour de puissants pôles d'accueil (11)… En outre, le solde migratoire de la France est depuis 2008 équivalent à celui des années 80 et d'une partie des années 90 (environ 45 000 individus, source INSEE), à l'exception de quelques pics notables entre 2003 et 2006 (12). Aussi, certains démographes contestent-ils l'idée reçue d'une « intrusion massive » (13). A ce propos, la CNCDH ne peut, une fois de plus, que condamner fermement la prolifération des discours imprégnés d'une fausse rhétorique de l'invasion (14) et traumatisant parfois l'opinion publique avec des relents racistes et xénophobes (15).
3. L'esprit du temps est-il frappé du sceau indélébile du rejet de l'Autre ? La loi n° 2011-671 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a clairement scellé l'existence des « nouvelles frontières de la société française » (16) marquées par la nette progression d'un tel rejet (17), ce phénomène ayant été accentué par l'attitude de la France, fermement dénoncée par la CNCDH, face à l'exode de nombreux ressortissants dans le sillage des « printemps arabes » (18). Très récemment encore, la France n'a pas été plus généreuse et exemplaire dans l'accueil des exilés fuyant la Syrie (19). A cela s'ajoute la multiplication des discours racistes et haineux, notamment sur la toile (20) ou à l'endroit des populations roms (21). Devant ce mur d'intolérance qui se construit, pierre après pierre, sous nos yeux, il n'est pas surprenant que l'opinion publique voie trop souvent dans les migrations « une concurrence potentielle sur le marché du travail, une difficulté à vivre ensemble, voire une atteinte à son identité et une mise en péril de l'Etat providence et des objectifs sécuritaires » (22). Cependant la recherche académique a établi qu'il n'y a aucune corrélation certaine :
- entre la présence d'étrangers et des difficultés grandissantes pour les nationaux d'accès au marché du travail ou aux prestations sociales, des recherches documentées ayant démontré que l'immigration peut être considérée comme une richesse pour la France et qu'elle ne peut être sérieusement considérée comme un frein pour l'économie (23) ;
- entre les courbes de la délinquance et la présence d'une forte population d'origine étrangère, ni entre ouverture du marché, taux important d'activités transfrontalières et délinquance, ni entre pauvreté, chômage et criminalité (24).
4. Dans ces conditions, la CNCDH se doit de mettre en garde contre les « idées toutes faites » et les « faux débats » : « L'immigration entraîne certes des effets positifs et des effets négatifs en termes économiques, sociaux, culturels, etc. qu'il s'agit d'identifier le plus clairement possible, d'amplifier pour les premiers et de limiter pour les seconds » (25). Cependant, elle est depuis plus de trente ans, presque exclusivement considérée comme une « menace », de nombreux discours officiels martelant que la fermeture des frontières et la répression sont la seule politique possible (26). Cette pensée unique est si prégnante, du fait notamment des enjeux électoraux et de la progression des extrémismes (27), que toute autre approche du phénomène migratoire est considérée comme irréaliste, utopique, voire fantasque. Pourtant, dans un monde où les distances se franchissent facilement, où le fossé entre les pays riches et les pays pauvres est énorme, où les guerres et les persécutions chassent de chez elles des populations entières, ne faut-il pas considérer les migrations comme une donnée inéluctable (28), tout en insistant sur leurs aspects positifs ? Pour la CNCDH, il convient de réfléchir davantage à la manière dont il faut se préparer à accueillir les migrants, plutôt que se demander comment endiguer les flux migratoires. Le débat démocratique s'enrichirait à prendre en compte la valorisation de la mobilité comme un facteur essentiel du développement humain (29), ou encore la consécration de la liberté de circulation (30), voire la reconnaissance d'un droit d'entrée sur le territoire (31).
5. Au regard de ce qui précède, la CNCDH ne peut que réitérer son engagement en faveur d'une politique généreuse à l'égard des étrangers, c'est-à-dire d'une politique d'accueil digne de ce nom fondée sur le respect des droits et libertés fondamentaux. A cet égard, plusieurs dispositions du projet de loi comportent un certain nombre d'avancées. Ainsi en est-il :
- de la consécration du principe de la pluri-annualité de la carte de séjour (articles 3 et suivants du projet de loi) ;
- de la suppression des « pré-contrats d'accueil et d'intégration » et des « contrats d'accueil et d'intégration famille » à destination des familles bénéficiant du regroupement familial (article 13 du projet de loi qui abroge l'article L. 311-9-1 du CESEDA) (32) ;
- de l'affirmation du caractère subsidiaire du placement en rétention administrative (articles 19 et suivants du projet de loi) ;
- de la possibilité de prorogation du délai de retour volontaire (article 14 du projet de loi) ;
- de la réintroduction de la condition d'effectivité de l'accès à un traitement approprié dans le pays de renvoi pour justifier le refus de délivrance d'un titre de séjour aux étrangers malades (article 10 du projet de loi) ;
- de la possibilité pour les journalistes d'accéder aux zones d'attente et aux lieux de rétention administrative (article 23 du projet de loi).
6. Toutefois, le projet de loi devrait être amélioré dans le sens d'une meilleure garantie des droits et libertés fondamentaux. A ce propos, la CNCDH se montre, une nouvelle fois, très préoccupée par la complexification croissante du CESEDA (33). Il en résulte un droit extrêmement touffu et peu lisible, auquel, à l'exception de spécialistes, seules quelques personnes, et certainement pas les principaux intéressés, ont la possibilité d'accéder. A titre d'exemple, la multiplication des délais de recours et de jugement en matière d'obligation de quitter le territoire français (article 14 du projet de loi) nuit considérablement à l'intelligibilité des nouvelles dispositions. En outre, la CNCDH relève que la technique du renvoi législatif est employée de manière récurrente, rendant la lecture et la compréhension du projet de loi peu aisée, tant pour les juristes que pour les non-juristes, qui doivent se référer simultanément à plusieurs textes. L'accessibilité et la prévisibilité de la loi, c'est-à-dire sa qualité, sont mises à mal. Le travail des praticiens en est rendu d'autant plus difficile.
7. Plus fondamentalement, l'inflation législative (34) (16 réformes depuis 1980 [35]) nuit à la qualité de la loi en entravant toute réflexion d'ensemble des pouvoirs publics pour asseoir durablement la matière du droit des étrangers sur des fondements qui la mettraient à l'abri des turbulences réformatrices (36). Au surplus, l'élaboration à un rythme effréné de projets de loi ne permet pas une évaluation complète et rigoureuse du droit en vigueur, de manière à ce que soit dressé un bilan de la pertinence et de l'efficacité des mesures existantes (37). Depuis la révision constitutionnelle de 2008, ces textes doivent en effet être accompagnés d'une étude dite d'impact « définiss [ant] les objectifs poursuivis par le projet de loi, recens [ant] les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et expos [ant] les motifs du recours à une...

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