Observations du Gouvernement sur la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

 
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Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de recours dirigés contre la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


I. - Sur la procédure d'adoption de la loi


A. - Les députés auteurs des recours soutiennent que les conditions dans lesquelles s'est déroulée la lecture définitive de l'article 2 de la loi ont méconnu l'article 45 de la Constitution.
B. - Ce grief est infondé.
Le dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution prévoit qu'en cas d'échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale peut reprendre, lors de la lecture définitive, « soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ».
Le Conseil constitutionnel juge que le droit d'amendement est soumis à des limitations particulières lorsque le Gouvernement invite l'Assemblée nationale, sur le fondement du dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, à statuer définitivement. Dans l'hypothèse où l'Assemblée est appelée à se prononcer sur le dernier texte voté par elle, ne peuvent être adoptés que des amendements votés par le Sénat lors de la dernière lecture par lui du texte en discussion (décision n° 91-290 DC, cons. 11, décision n° 2015-709 DC, cons. 11).
Le Conseil a précisé que, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les modifications apportées par le Sénat qui peuvent être reprises par amendement devant l'Assemblée nationale pouvaient avoir pour origine aussi bien des amendements adoptés par la commission, des amendements adoptés en séance publique ou bien la combinaison des deux (décision n° 2015-709 DC, cons. 13).
Mais, dans tous les cas de figure, les amendements déposés en lecture définitive ne peuvent que reprendre des modifications apportées par le Sénat lors de la dernière lecture qu'il a effectuée du texte adopté par l'Assemblée nationale.
Tel ne peut être le cas d'amendements qui reprennent des modifications apportées en commission mais qui n'ont pas été adoptées par le Sénat en séance publique en l'absence d'adoption de l'article.
Les députés requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que c'est à tort que les amendements ont été déclarés irrecevables en commission lors de la lecture définitive. Ce point n'a d'ailleurs pas fait l'objet de contestations ni en commission, ni en séance publique.
La loi déférée a donc été adoptée à l'issue d'une procédure régulière.


II. - Sur l'article 2


A. - L'article 2 de la loi déférée modifie l'article L. 110-1 du code de l'environnement pour y introduire de nouveaux principes pour préserver la biodiversité. Il insère notamment un 9° consacrant le principe de non-régression.
Les députés et les sénateurs auteurs des recours estiment que ces dernières dispositions, en interdisant au législateur de modifier ou d'abroger une norme environnementale, méconnaissent la hiérarchie des normes, l'article 3 de la Constitution et l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'elles méconnaissent le principe de normativité de la loi et l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ainsi que le principe de précaution imposé par l'article 5 de la Charte de l'environnement.
B. - Ces griefs ne pourront qu'être écartés.
1. Le I de l'article L. 110-1 du code de l'environnement énonce, en écho au préambule de la Charte de l'environnement, que « Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation ».
Dans sa rédaction issue de la loi déférée, le II du même article dispose que « Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs » et qu'« elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée », d'un certain nombre de principes énoncés au même article.
La loi déférée ajoute au nombre de ces principes « le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».
Tel que formulé par le législateur, qui, pour cela, s'est inspiré de l'évolution du droit international de l'environnement, d'exemples étrangers et de travaux universitaires, le principe de non-régression se présente comme un principe de progrès, qui n'entend faire obstacle ni à la nécessaire mutabilité de la règle de droit pour permettre son adaptation permanente à l'évolution des circonstances, ni à la faculté, pour les détenteurs du pouvoir normatif, de tenir compte d'intérêts généraux autres que celui de la protection de l'environnement.
D'une part, en effet, la référence, au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, aux « connaissances scientifiques et techniques du moment » manifeste clairement que le législateur a entendu que puisse être réévaluée en permanence l'appréciation portée sur l'intérêt et l'effectivité, pour la protection de l'environnement, des dispositions législatives et réglementaires en vigueur à un moment donné.
D'autre part, le respect du principe de non-régression devra, comme pour les autres principes énoncés au II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, être apprécié « dans le cadre des lois qui en définissent la portée », lesquelles ont vocation à assurer la conciliation, dans chaque domaine particulier, entre les différents intérêts généraux en présence.
La vérification de son respect impliquera au surplus une analyse globale des effets cumulés, quant à la protection de l'environnement, de l'évolution normative envisagée et du corpus législatif et réglementaire existant, laquelle laissera nécessairement à l'autorité compétente une importante marge d'appréciation, conférant ainsi à l'application du principe la souplesse nécessaire pour prendre en compte la complexité des problématiques environnementales.
2. Ces dispositions énoncent un principe qui a vocation à être mis en œuvre par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement.
Les dispositions contestées ne sauraient avoir...

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