Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports

 
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Monsieur le Président,
L'article 92 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures habilite le Gouvernement, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, à procéder par ordonnance à l'adoption de la partie législative du code des transports.


Le fruit d'une ambition ancienne


Ce code nouveau résulte d'une ambition formulée de longue date. Inscrit dans le programme de codification du Gouvernement annexé à la circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires, le projet prend sa source dans la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs qui fut le premier texte à définir une conception globale de la politique des transports embrassant ses composantes techniques, économiques, sociales, ainsi qu'environnementales et à viser une organisation cohérente d'une offre diversifiée de transport, dans une logique de complémentarité et de coopération entre les modes et d'interopérabilité des systèmes.
Ainsi ce code poursuit-il deux objectifs complémentaires : réunir, organiser et clarifier un corpus juridique éclaté et hétérogène et insérer cet ensemble réordonné dans un cadre qui donne toute leur portée aux principes fondateurs définis par la loi susmentionnée du 30 décembre 1982.


Le périmètre du code


De cette ambition résulte un code volumineux comptant plus de 2 200 articles de valeur législative. En effet, le droit des transports qui contribue de manière décisive à l'exercice d'au moins deux libertés fondamentales, la liberté du commerce et celle d'aller et venir, recouvre un vaste domaine intéressant tant l'aménagement du territoire et le développement économique durables, que la sécurité des personnes et des biens et le régime de travail des personnels. La confrontation des intérêts multiples que font naître l'organisation et le bon fonctionnement des transports en fait un droit complexe qui appelle une intervention affirmée de la puissance publique, à la convergence du droit de la régulation économique, du droit social et du droit répressif, nourri par un important dispositif de prescriptions techniques. Ce droit est aussi le produit d'une histoire propre à chaque mode de transport qui a conféré à chacun d'eux une organisation et une représentation juridique spécifiques. Celles-ci ont longtemps favorisé l'affirmation d'une autonomie du droit régissant leur matière et la conception de codes sectoriels étroitement spécialisés.
Constat paradoxal, en dépit de l'existence de huit codes dédiés aux transports, des pans entiers du droit applicable ont été tenus à l'écart de toute construction juridique permettant d'en faciliter l'accès. L'entreprise de codification dont résulte la présente ordonnance associe donc, dans des proportions comparables, toutes les opérations inhérentes à un exercice de recodification d'une matière stratifiée au fil du temps, parfois archaïque, et toutes celles qui président à la structuration d'un droit jeune en évolution rapide, sous la double emprise de la dynamique communautaire et de la mondialisation des échanges.
Le code des transports s'assigne ainsi pour première tâche de rationaliser la codification existante en opérant le regroupement de quatre codes spécialisés, le code du travail maritime, adopté par une loi du 13 décembre 1926 et qui ne comporte qu'une partie législative, le code des pensions de retraite des marins français, publié par le décret n° 68-292 du 21 mars 1968 et jamais validé par le législateur, le code de l'aviation civile, validé par la loi n° 72-1090 du 8 décembre 1972, et le code des ports maritimes, dont la validation législative est demeurée inachevée.
Il intègre également celles des dispositions du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, publié par le décret n° 56-1033 du 13 octobre 1956, qui n'ont pas été reprises par le code général de la propriété des personnes publiques, et celles des dispositions du code disciplinaire et pénal de la marine marchande, adopté par une loi du 17 décembre 1926, qui intéressent la police de la navigation et le droit social, dès lors qu'elles peuvent être recodifiées dans les limites du droit constant.
Cet exercice n'a pas pour effet de regrouper dans une architecture unique l'ensemble des textes codifiés relatifs aux transports. Le code de la route, réformé en 2000, conserve son autonomie en raison de son objet. Code ancré dans la vie quotidienne de quelque trente millions d'usagers, son objet diffère de celui du code des transports qui s'adresse au premier chef aux professionnels de l'activité économique. De même, à la demande de la Commission supérieure de codification, le code de la voirie routière, adopté par la loi n° 89-413 du 22 juin 1989 et fixant le régime applicable au domaine public routier, demeure-t-il en l'état.
La deuxième opération conduit à rassembler les dispositions éparpillées qui n'avaient jamais fait l'objet d'une codification, parfois à l'issue des tentatives sectorielles infructueuses qui se sont succédé entre 1955 et 1990. Outre les dispositions à caractère général, tel est le cas de l'ensemble des textes régissant le transport ferroviaire, de la plupart des dispositions déterminant les conditions contemporaines d'exploitation commerciale des transports routier, fluvial et maritime, et de l'imposant corps de droit qui commande la sécurité maritime. Même le droit du transport aérien, qui présente pourtant l'état d'intégration le plus avancé dans le cadre du code de l'aviation civile, n'échappe pas à cet effort de complétude, avec l'adjonction de quelques dispositions législatives récentes.
Le défaut de consistance juridique réservée à la notion de « transports » et l'abondance de la matière sur laquelle ce terme est susceptible de s'exercer imposait, d'abord, d'en circonscrire l'acception au transport caractérisé par la mobilité du vecteur de déplacement. Cette précision a pour effet d'exclure du champ d'application du code des transports les ascenseurs, trottoirs roulants et bandes transporteuses de matériaux, de même que les communications électroniques et les activités liées au transport de fluides pondéreux et énergétiques.


L'articulation avec les codes existants


Malgré le recentrage opéré, le droit régissant la matière a, par nature, vocation à figurer dans de nombreux codes génériques ou sectoriels. C'est ainsi que des dispositions constitutives du droit des transports ont été répertoriées dans pas moins de vingt-quatre codes. Le parti ayant été pris de ne pas remettre en cause l'économie des codes déjà constitués, les dispositions spécifiques relatives notamment à la fiscalité des opérations de transport, à la protection de l'environnement, au régime des assurances et aux contrats de transport et de commission sont maintenues dans leur cadre d'origine, respectivement le code général des impôts, le code de l'environnement, le code des assurances et le code de commerce. De même, les dispositions particulières à certains transports tels que les transports sanitaires, de produits chimiques, d'explosifs et d'animaux vivants, régis, respectivement, par les codes...

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