Saisine du Conseil constitutionnel en date du 22 décembre 2017 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2017-758 DC

 
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LOI DE FINANCES POUR 2018


Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble du projet de loi de finances, dans sa version définitive votée par l'Assemblée nationale le 21 décembre 2017.
Nous estimons que le projet de loi de finances pour 2018 déféré contrevient à plusieurs principes constitutionnels, en particulier parce que :
I. - Il est insincère, car il présente des prévisions de recettes et de dépenses trompeuses et faussées ;
II. - Il méconnaît le principe d'égalité devant la loi fiscale et devant les charges publiques ;
III. - Il est inintelligible, ce qui nuit à la capacité des citoyens de consentir librement à l'impôt.
Nous demandons, par voie de conséquence, à titre principal, au Conseil constitutionnel de déclarer inconstitutionnelle l'intégralité du présent projet de loi, et à titre subsidiaire, de déclarer inconstitutionnels ses articles et dispositions qui ont méconnu la Constitution.


Motifs


I. - Le projet de loi de finances pour 2018 est insincère : il présente des prévisions de recettes et de dépenses trompeuses et faussées.
A. - Pourquoi une loi de finances « insincère » est-elle nécessairement inconstitutionnelle ?
Pour mettre fin à l'arbitraire d'impôts décidés unilatéralement par le pouvoir royal, la Révolution française et la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ont consacré le droit pour les citoyens et citoyennes « de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, 1'assiette, le recouvrement et la durée » (1).
Ainsi, c'est parce que la loi de finances initiale (2), votée avant chaque 31 décembre, autorise la perception des impôts et présente le budget prévisionnel de l'Etat pour l'année qui suit, en détaillant précisément les recettes et les dépenses pour des montants respectifs de plus de 300 milliards d'euros par année civile, que notre droit constitutionnel exige que chaque loi de finances soit « sincère » (3).
Les représentants du peuple doivent donc disposer d'informations sincères, afin de ne pas voter un budget dont les masses financières sont trompeuses et faussées.
Lors de la présentation, de 1'examen et de 1'amendement du projet de loi de finances par le Parlement, le Gouvernement doit donc produire tous les documents nécessaires à cette bonne information (4) et garantir « l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances (5) ».
En outre, cet impératif de sincérité s'attache à l'examen de la loi de finances pendant toute la durée de celui-ci (6). Ceci signifie que si les parlementaires expriment formellement des doutes (interpellation politique extérieure par voie de presse par exemple, lors de la réunion des commissions parlementaires, en séance publique dans l'hémicycle), quant à une sous-dotation, sur-dotation, ou un chiffrage tout simplement faussé ou erroné, le Gouvernement se doit d'y répondre, pour assurer la clarté et la sincérité des débats parlementaires (7).
Ce principe de « sincérité » permet au Parlement d'exercer l'ensemble de ses prérogatives constitutionnelles, à savoir voter la loi, contrôler l'action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques (8). Si le Conseil n'a jamais censuré, ni partiellement, ni totalement, une loi de finances pour méconnaissance de ce principe de sincérité, l'évolution contemporaine du droit l'invite à exercer un contrôle plus rigoureux, qui pourrait aller jusqu'à la censure.
Les projets de loi de finances doivent en outre faire l'objet d'une « évaluation préalable » (9), laquelle doit exposer avec précision l'évaluation de ses conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus. Nous estimons qu'une bonne information du Parlement en amont est une composante, tout comme le bon déroulement des débats publics, de la « sincérité ».
B. - Ces « insincérités » sont particulièrement manifestes et graves pour la suppression de l'Impôt de solidarité sur la fortune et la mise en place du Prélèvement forfaitaire unique (PFU) (articles 11 et 12 du projet de loi de finances).
a) Le PFU (article 11 du projet de loi de finances pour 2018)
Le Gouvernement a chiffré la mise en place du PFU à 1,3 milliard d'euros (10). Or, est intervenue dans le débat du projet de loi de finances une critique majeure qui a entièrement remis en cause ces estimations. Ainsi, le 25 octobre 2017 (le projet de loi de finances ayant été déposé le 27 septembre 2017) (11), dans une tribune publiée dans Le Monde (12) et relayée par les parlementaires (voir ci-dessus), l'économiste Gabriel Zucman - spécialiste de l'optimisation, de la fraude et de l'évasion fiscales (13) - démontrait de manière limpide que le PFU coûtera au moins 10 milliards d'euros par an à l'Etat. Cette réforme fiscale sera en effet, comme il l'explique, génératrice d'« effets d'aubaine » de nature à fausser les prévisions exagérément optimistes du Gouvernement : « si les revenus du capital sont moins taxés, alors tous ceux qui sont à la fois salariés et actionnaires de leur entreprise - patrons, entrepreneurs, cadres dirigeants et indépendants - ont intérêt à percevoir le fruit de leur labeur sous forme de dividendes plutôt que de revenus salariaux, siphonnant ainsi les recettes de la sécurité sociale et de l'Etat. » (14), Préférant se rémunérer en dividendes plutôt qu'en salaires, les détenteurs de capital seront ainsi imposés à un taux marginal inférieur de 15 points (15) au taux marginal de l'impôt sur le revenu. Il poursuit en indiquant que « cette faille remet fondamentalement en cause l'équilibre comptable du projet de loi de finances ». Nous estimons que ces éléments contredisent substantiellement les allégations du Gouvernement.
Cet écart de 15 points entre la fiscalité du travail et du capital, créé par cette réforme, sera en effet véritablement unique dans l'histoire de la fiscalité française. Nous pouvons donc difficilement en mesurer les conséquences… Nous pouvons néanmoins nous appuyer sur des exemples internationaux : si les contribuables aisé.e.s françaises qui le peuvent optimisent autant que leurs homologues américain.e.s, et nous n'avons pas de raison de penser qu'ils le feront moins, d'autant plus que cette catégorie de français.e.s est souvent « bien » conseillée par des avocat.e.s fiscalistes, « le manque à gagner pour le budget de l'Etat pourrait atteindre les dizaines de milliards d'euros chaque année » (16). Cette circonstance affecterait les recettes fiscales du budget 2018 largement surestimées et fausserait en conséquence la sincérité globale du budget.
Il convient par ailleurs de préciser qu'à la suite de cette tribune, un autre économiste, Antoine Lévy, a répondu à Gabriel Zucman, afin de contester ses calculs (17). Cependant, ce dernier a pris soin de lui répondre en fournissant le détail exhaustif de ses évaluations (18), dissipant les doutes quant à leur robustesse scientifique.
Lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances, de nombreux.ses député.e.s n'ont eu de cesse de dénoncer son insincérité. Ainsi, lors de la deuxième séance du mercredi 25 octobre, les député.e.s ont ainsi interpellé le Gouvernement sur cette question à plus de dix reprises, sans obtenir de réponse claire et précise du ministre de l'action et des comptes publics. Il lui appartenait pourtant d'apporter les informations aux parlementaires de nature à lever les inquiétudes exprimées quant à la sincérité des prévisions de recettes de ce projet de loi de finances.
Certain.e.s député.e.s avaient ainsi spécifiquement évoqué l'exigence constitutionnelle de sincérité concernant ce PFU et les incertitudes quant au caractère réaliste de son chiffrage (19) (20).
Si le ministre a fini par répondre à ces interpellations argumentées et chiffrées, sa réponse n'a pas permis de satisfaire aux demandes d'informations. En effet, le ministre a d'abord écarté tout risque d'optimisation de la part de nos concitoyens, puis finalement admis cette possibilité « En imaginant que cela puisse arriver, que quelqu'un ait cette idée dans une entreprise française… Et vous conviendrez que cela ne concernerait qu'un tout petit nombre de salariés actionnaires, il est absolument évident que le contrôle fiscal serait dur pour la personne et pour l'entreprise. » (21).
Dans sa réponse, le ministre a omis de préciser sur quels arguments se fondait sa conviction que les contribuables français.e.s seraient nécessairement plus vertueux ses que leurs homologues américain.e.s. Le ministre a ensuite oublié que l'administration fiscale des Etats-Unis d'Amérique n'est ni réputée pour sa clémence, ni pour son incompétence ou son manque de diligence et que cette pratique, bien qu'illégale aux Etats-Unis, s'y est répandue de façon massive, comme le soulignent certains travaux universitaires (22). Le ministre a poursuivi sa démonstration en indiquant que « le chiffre ne correspond certainement pas au niveau faramineux que vous évoquez ». Il n'a toutefois fourni aucune évaluation, aucun chiffre aux membres du Parlement. Etrange pratique que de balayer d'un revers de main les chiffres d'un universitaire mondialement reconnu (23) !
Eu égard au sérieux des études et estimations opposées au Gouvernement concernant les conséquences de la mise en place du PFU, ainsi qu'à la faiblesse des réponses du ministre, nous estimons l'insincérité sur ces recettes particulièrement élevée et porteuse de risques pour l'exécution budgétaire de l'année 2018.
b) La transformation de ISF en IFI (article 12 du projet de loi de finances pour 2018)
Une autre disposition majeure de ce projet de loi de finances l'entache d'insincérité : la suppression de l'Impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et son remplacement par l'Impôt sur la fortune immobilière (IFI)...

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