Saisine du Conseil constitutionnel en date du 9 décembre 2016 présentée par au moins soixante sénateurs, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2016-742 DC
| Jurisdiction | France |
| Record Number | JORFTEXT000033680853 |
| Date de publication | 24 décembre 2016 |
| Publication au Gazette officiel | JORF n°0299 du 24 décembre 2016 |
| Enactment Date | 09 décembre 2016 |
(LOI RELATIVE AU FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2017)
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.
Les sénateurs requérants considèrent que :
- l'article 28 est contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
- l'article 32 est contraire à l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et aux articles 34 et 47-1 de la Constitution ;
- l'article 72 porte atteinte au principe d'égalité.
1. Concernant l'article 28
Celui-ci ajoute trois nouveaux articles dans le code de la sécurité sociale (L. 137-27, L. 137-28, L. 137-29) qui ont pour objet de créer une contribution de 5,6 % assise sur le montant total du chiffre d'affaires des fournisseurs agréés de tabacs manufacturés.
Ces dispositions représentent des atteintes au principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques.
Ce principe constitutionnel se fonde sur l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 qui dispose que : " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. ".
Du point de vue de ce principe, le présent texte pose plusieurs problèmes.
Premièrement, cette contribution est confiscatoire. Votre conseil a précisé notamment la portée de ce principe dans sa décision n° 85-200 DC du 16 janvier 1986 sur la loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité : " Considérant que, si le principe ainsi énoncé n'interdit pas au législateur de mettre à la charge d'une ou plusieurs catégories socioprofessionnelles déterminées une certaine aide à une ou à plusieurs autres catégories socioprofessionnelles, il s'oppose à une rupture caractérisée du principe de l'égalité devant les charges publiques entre tous les citoyens. "
En l'occurrence, la contribution en question, comme l'explicite l'exposé des motifs, a pour vocation de faire peser une charge sur le principal fournisseur du marché. Or, cette taxe, dont le rendement attendu est de 190 millions d'euros, représenterait 79 % de la marge commerciale de ce fournisseur. La contribution établie par l'article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale est, dans ces circonstances, confiscatoire et donc inconstitutionnelle.
Enfin, ce texte crée une dissociation entre le redevable juridique de l'impôt et le redevable réel, effectif, qui porte une atteinte disproportionnée au principe du respect des capacités contributives : lorsque le législateur, en parfaite connaissance de cause, met en place un prélèvement dont le redevable ne pourra s'acquitter qu'au moyen d'une répercussion de son coût sur des tiers, il sait parfaitement que le redevable ne dispose pas en réalité des ressources lui permettant d'acquitter l'impôt. La ressource qui serait taxée entre les mains des fournisseurs agréés de tabac par une nouvelle contribution n'est donc pas réellement disponible, de sorte que son fonctionnement est vicié et méconnaît ainsi le principe de respect des capacités contributives qui découle du principe d'égalité.
2. Concernant l'article 32
L'article 32 a pour objet de prévoir une clause de désignation pour les accords collectifs complémentaires d'entreprise en matière de prévoyance.
Ces dispositions, en plus de constituer un " cavalier ", sont contraires aux principes constitutionnels de liberté d'entreprendre et de liberté contractuelle.
Ces principes constitutionnels se fondent sur l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 qui précise que : " La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. "
a) Sur le motif de la violation du principe de liberté contractuelle
Le principe constitutionnel de liberté contractuelle a été reconnu comme tel dans votre décision du 19 décembre 2000 (1). Les limites que le législateur peut apporter à ce principe constitutionnel de liberté contractuelle sont subordonnées à des motifs d'intérêt général.
Votre conseil a aussi souhaité protéger la liberté contractuelle des personnes morales, spécialement lorsque celles-ci exercent une activité économique et ainsi que l'illustre la décision du 1er juillet 2004 sur la loi relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.
Par la suite, votre conseil a donné corps à la liberté contractuelle des personnes morales en étendant celle-ci à la libre détermination du contenu du contrat, comme le précise la décision du 18 décembre 2003 sur la loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité. Dans cette décision pour justifier de la conformité avec la Constitution du contrat d'insertion tel qu'institué par le nouvel article L. 262- 37 du code de l'action sociale et des familles, votre conseil a précisé que " l'intéressé a la possibilité de s'opposer à l'inclusion du contrat insertion ".
Or, les dispositions de l'article 32 de la présente loi de financement de la sécurité sociale sont contraires à la liberté contractuelle pour les personnes morales. Cet article prévoit la mutualisation par branche des risques de prévoyance lourds " décès, incapacité, invalidité et inaptitude ". Cette mutualisation se fait ainsi par l'intermédiaire d'une clause de " codésignation " par les partenaires sociaux, sélectionnant au moins deux organismes de prévoyance et comprenant la souscription obligatoire à un contrat dit " de référence " - c'est-à-dire au contenu prédéfini - pour les entreprises entrant dans le champ de l'accord professionnel ou interprofessionnel concerné.
Or, votre conseil a déjà été amené à s'exprimer sur la question des clauses de désignation dans la décision n° 2013-672 DC du 13 juin 2013. Vous aviez en effet jugé que " si le législateur peut porter atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle dans un but de mutualisation des risques, notamment en prévoyant que soit recommandé au niveau de la branche un seul organisme de prévoyance proposant un contrat de référence y compris un tarif d'assurance donné ou en offrant la possibilité que soient désignés au niveau de la branche plusieurs organismes de prévoyance proposant au moins de tels contrats de référence, il ne saurait porter à ces libertés une atteinte d'une nature telle que l'entreprise soit liée avec un cocontractant déjà désigné par un contrat négocié au niveau de la branche et au contenu totalement prédéfini ".
En introduisant une clause de " codésignation " prévoyant que soient recommandés au niveau de la branche au moins deux organismes de prévoyance, le législateur a entendu concilier l'objectif de mutualisation par branche des risques de prévoyance lourds et la liberté contractuelle.
Or, cette nouvelle rédaction ne répond pas aux objections faites par votre conseil. En effet, l'article 32 continue à restreindre la liberté de choix de l'entreprise de la branche en limitant les possibles cocontractants, puisque le 1° de l'article 32 dispose que : " Les entreprises entrant dans le champ d'application de l'accord ont l'obligation de souscrire un des contrats de référence ". Ainsi, l'entreprise se retrouve contrainte par le choix effectué par les partenaires sociaux. Bien que les dispositions susmentionnées prévoient désormais la sélection par les partenaires sociaux d'au moins deux organismes, contre seulement un seul dans les dispositions censurées en 2013, il n'en demeure pas moins que les entreprises sont toujours " liées " dans le choix de leur cocontractant. Il y a donc violation de la liberté contractuelle.
De plus, le conseil fondait également sa déclaration d'inconstitutionnalité sur le " contenu totalement prédéfini " des contrats de référence. Or, le présent article dispose que le socle commun de garanties est " défini par l'accord [de branche] ", ce qui revient aussi à définir un contenu prédéfini sur lequel l'entreprise ne serait pas en mesure de négocier de clauses. Ceci correspond, là également, à une violation du principe constitutionnel de liberté contractuelle tel qu'établi par votre conseil.
b) Sur le motif de la violation du principe constitutionnel de liberté d'entreprendre
La consécration du principe constitutionnel de liberté d'entreprendre est intervenue par la décision du 16 janvier 1982 sur la loi de nationalisation, décision selon laquelle " la liberté qui, aux termes de l'article 4 de la Déclaration, consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle-même être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d'entreprendre " (2). En d'autres termes, les libertés octroyées à l'article 4 de la Déclaration ne trouvent à s'exprimer que si la liberté d'entreprendre est, elle aussi, préservée.
Une fois le principe consacré, votre conseil, à travers diverses décisions, a jugé de la conformité à la Constitution de nombreuses dispositions en s'appuyant sur ce principe de respect de la liberté d'entreprendre. Comme le montrent les travaux des services du Conseil constitutionnel dans sa contribution du 1er octobre 2001 sur la liberté d'entreprendre dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel (3), le degré de protection de la liberté d'entreprendre a connu des évolutions depuis la consécration du principe en 1982.
Ainsi, la décision du 16 janvier 2001 sur la loi relative à...
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